资源型城市发展循环经济的税收制度研究

资源型城市发展循环经济的税收制度研究

榆林市国家税务局完善与改革税收制度课题组

摘要：本文在阐述了循环经济的含义、原则，与传统经济的比较及其重要意义的基础上，分析了资源型城市发展循环经济的重要性和紧迫性，探讨了税收制度能够促进循环经济发展的依据，以陕西省榆林市的循环经济发展状况分析和评价了现行财税制度对发展循环经济的不利和有利影响，根据资源型城市发展循环经济的内在要求, 希望为资源型城市可持续和长远发展提供物质及财力支持,提出了完善和改革税收制度的建议。

主题词：资源型城市 循环经济 税收制度 研究

党中央、国务院已把发展循环经济、建设节约型社会作为一项经济社会发展的重大战略举措。“十一五”规划中明确指出：要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调①。温家宝总理的政府工作报告中提出：“要大力发展循环经济。从资源开采、生产消耗、废物利用和社会消费等环节，加快推进资源综合利用和循环利用” ②。可以说，发展循环经济、建设节约型社会是当前最热门、最受关注和重视的话题。“循环经济”已经成为目前点击率最高的关键词之一，“循环经济”已经融入到中国主流经济概念中，将对中国未来经济发展产生深远的影响。

作为资源型城市，改变经济增长方式，坚持新型工业化道路，发展循环经济实施可持续发展战略显得尤为迫切和重要，如何利用税收政策大力促进资源型城市循环经济的长远发展，成为我们当前急需研究的重要课题。

本文根据陕西省榆林市近年来资源开发利用现状、财税收入规模和分布、社会经济发展等多方面，反映和探讨了现行税收制度与当地经济的不适应性和有利因素，提出了需要完善和改革之处，以期实现资源型城市发展循环经济的必然和现实要求，以有利于地方经济健康持续发展，打造和谐税收环境，保障财税收入稳健增长，为社会全面进步提供可靠的财力支援。

一、资源型城市发展循环经济的必要性

发展循环经济是建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径，也是转变经济增长方式，实现全面建设小康社会目标的必然选择。资源型城市要发展循环经济，首先必须要清楚它的起源、概念、原则和本质以及我国循环经济的发展现状。

（一）循环经济的基本概述

1、循环经济的概念

循环经济(circular economy)理念的产生和发展，是人类对自然关系深刻反思的结果，人类社会发展的必须选择。“循环经济”一词，是由美国经济学家鲍尔丁在20世纪60年代提出来的，他将人类生活的地球比做太空中的宇宙飞船，提出如果不合理地开发自然资源，当超过地球承载能力时就会走向毁灭，只有循环利用资源，才能持续发展下去。

概括地说，循环经济就是运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，是以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征的社会生产和再生产方式，其实质是以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价实现最

大的发展利益，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。

2、循环经济的三个原则

循环经济要求以“减量化(Reduse)、再利用(Reuse)、资源化(Resource)”（简称３Ｒ原则）为经济活动的行为准则。

循环经济的“减量化”原则是指在生产和服务过程中,尽可能地减少资源消耗和废弃物的产生，核心是提高资源利用效率；“再利用”原则是指产品多次使用或修复、翻新或再制造后继续使用，尽可能地延长产品的使用周期，防止产品过早地成为垃圾；“资源化”原则是指废弃物最大限度地转化为资源，变废为宝、化害为利，既可减少自然资源的消耗，又可减少污染物的排放。从目前情况看，资源化的途径主要有两种，一种是再生利用，如废铝变成再生铝，废纸变成再生纸；另一种是将废弃物作为原料，如煤矸石用于发电、电厂粉煤灰用于生产建材产品、筑路和建筑工程，城市生活垃圾用于发电等。

3、循环经济的本质

从长远来看，循环经济本质上是一种生态经济，是可持续发展理念的具体体现和实现途径。它要求遵循生态学规律和经济规律，合理利用自然资源和环境容量，以“减量化、再利用、资源化”为原则发展经济，按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程之中，实现经济活动的生态化，最终目标以期建立与生态环境系统的结构和功能相协调的生态型社会经济系统。

4、循环经济与传统经济的比较

从资源流程和经济增长对资源、环境影响的角度考察,增长方式存在着两种模式：一种是传统增长模式，即“资源—产品—废弃物”的单向式直线过程，这意味着创造的财富越多，消耗的资源就越多，产生的废弃物也就越多，对资源环境的负面影响就越大；对资源的利用常常是粗放式的和一次性的，通过把资源持续不断地变成废物来实现经济的数量型增长，导致了许多自然资源的短缺与枯竭，其结果必然导致环境问题。

另一种是循环经济模式，即“资源—产品—废弃物—再生资源”的反馈式循环过程，可以更有效地利用资源和保护环境，以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济效益和社会效益，从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐，促进资源永续利用。

循环经济的主要特征是废弃物的减量化、资源化和无害化。发展循环经济的基本途径包括推行清洁生产、综合利用资源、建设生态工业园区、开展再生资源回收利用、发展绿色产业和促进绿色消费等方面。发展循环经济，可以解决经济与环境之间长期存在的矛盾，达到经济与环境的双赢。

5、我国循环经济的发展现状

一是党中央、国务院有关部门和各级政府大力推动，各地区、各行业和企业的积极实践，尤其是一大批资源节约综合利用的先进企业率先探索循环经济发展模式，成为发展循环经济的先进典型，循环经济发展工作在全国各地形成蓬勃发展的热潮。二是国家加快了建立循环经济评价指标体系及相关统计制度。三是国家加快了研究制定促进循环经济发展的相关法规、政策和规划。例如：人大组织起草《循环经济促进法》立法建议和草案文本，修订《节约能源法》。四是正在完善政策机制，研究提出了促进资源节约、发展循环经济的价格和财政税收政策建议。五

是组织开展循环经济试点。选择确定了钢铁、有色金属、煤炭、电力、化工、建材和轻工7个重点行业的42家企业，再生资源回收利用等4个重点领域的17家单位，国家和省级开发区、重化工业集中地区和农业示范区等13个产业园区，资源型和资源匮乏型城市涉及东、中、西部和东北老工业基地的10个省市，作为第一批国家循环经济试点单位。六是现阶段全国在推进循环经济发展方面取得积极进展，但必须清醒地看到，发展循环经济在全国还处于起步阶段，资源节约和环境保护意识不强，法律法规不健全，体制机制不完善，技术创新能力不强等问题，迫切需要采取有效措施切实加以解决。

（二）资源型城市发展循环经济的重要性和紧迫性

从我国总体发展战略看，发展循环经济是实施资源战略，促进资源永续利用，保障国家经济安全的战略措施；是节约资源、保护环境的重要途径；是转变经济增长方式，提高企业的运行质量和经济效益的客观要求；是建设资源节约型社会，促进人与自然的和谐，全面协调可持续发展观的本质要求；是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然选择，也是关系中华民族长远发展的根本大计。具体到资源型城市的发展而言，我们要从战略的高度认识、用全局的视野去把握发展循环经济的重要性和紧迫性，认清其现实意义。

1、发展循环经济是资源型城市经济转型的根本出路

我国绝大部分资源型城市是在矿产资源勘探、开发利用的基础上，由矿区演化而来的，并以资源开采为主导产业的城市。我国资源型城市有118座，其中煤炭城市63座，占53％；森工城市21座，占18％；有色冶金城市12座，石油城市9座，黑色冶金城市8座，其他类型城市5座，分别占10％、8％、7％和4％。资源型城市，我们将其概括为经济结构单一、以上游产业和资源初级产品输出为主、资源性企业负担过重、部分城市经济增长缓慢、工资水平低而失业率高、生态环境破坏严重、城市布局具有分散性和基础设施欠账多、城市形成具有突发性和城市管理条块分割等八大基本特征。

资源型城市随着资源开发的进程，由兴起、到鼎盛、再到衰落是客观规律。资源型城市在资源开发的初期与中期，由于资源开发带来的效益可观，财政收入迅速增加，城市建设有了充裕的资金来源，建设速度较快；在资源开发的后期，由于资源开发的效益下降，城市建设速度也往往因资金不足而放慢或停滞。例如：大庆、七台河、鹤岗、抚顺、阜新、辽源、玉门、铜川、大同、焦作、攀枝花、铜陵等资源型城市，都存在工业发展方向和经济转型问题。

资源型城市显著的特点是资源开采量和利用程度关系着城市发展的方向和前景，但是，资源总是要枯竭的，资源开采和供给的有限性与资源消耗和需求无限性之间的矛盾，最终将不可调和，形成“资源兴则城兴，资源竭则城衰”的不良循环之中。资源枯竭不仅给资源型城市社会、经济发展带来致命打击，也会直接或间接影响相关类型城市的发展，制约区域性经济发展。资源型城市经济转型被摆在了一个前所未有的重要位置。

资源型城市转型在一定程度上受到产业结构单一、经济产品单调、工业体系不健全和经济增长方式落后等因素的制约，要延长资源型城市的寿命，就必须具有忧患意识和超前意识，实施资源的集约高效开发利用和产业结构多元化就必须坚持走资源—产品—再生资源的新型工业化道路，实现资源型城市经济增长方式的根本转变。

2、发展循环经济是资源型城市将资源优势转化为经济优势的最佳选择

目前，我国资源型城市大部分处于直接输出资源和能源或者进行资源简单加工利用的初级阶段，资源深度开发利用所带来的高附加值和巨大经济效益没有留在资源当地，通过某种方式转移到

了外地，即税源和税收产生了背离。资源型城市要树立科学的资源观、城市观和发展观，应当突出自己的优势资源，做大做强，做精做好，向精深方向发展，而不是轻易抛弃优势资源，逐步提高资源型城市综合实力。资源型城市可以通过发展循环经济，延长产业链，实现资源就地转化并带动相关产业的诞生和发展，可以实现合理调整产业结构，将资源优势转化为经济优势，缩小收入差距，改变“资源大市财政小市”的尴尬局面，解决资源大量输出而对地方经济贡献较小的不对称现状，促证当地经济和社会协调发展。

以榆林煤炭为例：一吨原煤在井口只能卖40元左右，运离井口的产值是100元（上站价）左右，而转化成电，每吨煤可实现产值500元，工业附加值可提高5倍；如果转化成甲醇，吨煤可实现产值1500元，工业附加值可提高15倍；如果再氧化成甲醛，吨煤可实现产值5000元，工业附加值可提高50倍。可见，发展循环经济，促使资源就地综合开发利用，能够实现资源优势转变为经济优势。

内蒙古鄂尔多斯、山西大同和陕西榆林目前是全国三大产煤城市，三大能源城市已经行动起来，纷纷摒弃传统的、单纯的一次性能源开发，大力发展能源相关产业，通过延长产业的循环链条壮大当地的产业集群，在能源开发、利用过程中出现了建设循环经济的热潮。大庆依托石油和石化产业建立的国家级高新技术开发区已形成了精细化工、电子信息、新材料、机电、医药等五大产业，年产值超过百亿元，石油产业链已得到拉长。铜陵建立了以铜矿、硫铁矿、石灰石矿资源为核心的三大产业循环链，在有色、化工、建材、电子、纺织五大行业进一步推广了循环经济的发展模式。

3、发展循环经济是资源型城市保护生态环境的有效途径

随着经济发展和人口不断增加，对水、土地、矿产等资源的需求将更趋旺盛，资源紧缺的矛盾会越来越突出，生态建设和环境保护的形势也日益严峻。

当前，我国生态环境总体恶化的趋势尚未得到根本扭转，环境污染状况日益严重。一是水环境每况愈下；二是大气环境不容乐观；三是固体废物污染日益突出；四是城市生活垃圾无害化处置率低，二次污染严重。大量事实表明，水、大气、固体废弃物污染的大量产生，与资源利用水平密切相关,同粗放型经济增长方式存在内在联系。资源型城市大力发展循环经济，推行清洁生产，资源综合利用，可将经济社会活动对自然资源的需求和生态环境的影响降低到最小程度，以最少的资源消耗、最小的环境代价实现经济的可持续增长，从根本上解决经济发展与环境保护之间的矛盾，走出一条生产发展、生活富裕、环境优美、生态良好的文明发展道路。

（四）税收制度和政策能够有效积极地促进循环经济发展

1、税收制度政策的无偿性、强制性和固定性，对促进循环经济的发展具有重要作用

税收作为国家宏观调控的重要手段之一，税收制度和政策的三个特征，决定了它在促进循环经济发展中的积极作用。

在当前我国矿业生产中，存在着矿藏资源价格过低和矿业生产支付的环境成本过低现象，而在原材料回收、加工、再生环节中却要付出较高的环保成本，由此造成了原材料价格显著偏低，再生资源价格没有优势，容易造成资源被过度开采和浪费、掠夺资源现象。企业和大众消费者支付的排污费不仅远低于污染损害补偿费用，甚至也明显低于污染治理费用，废弃物排放具有显著的随意性和普遍性。

倘若国家据此完善和改革现行税收制度，制订促进循环经济发展的新的税收制度，循环经济发