淄博失地农民调研报告- 副本

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淄博失地农民调研报告

王春光、陈雷

中国社会科学院社会学研究所

二○○四年七月

中国社会科学院青年人文社会科学研究中心（CHSSYS）调研报告集（2003-02）

内容提要

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改革开放以来，中国一共出现过三次波及全国的\圈地运动\，吞噬了面积惊人的耕地，也\造就\了大约4000万\种田无地，上班无岗，低保无份\的失地农民。通过征地，开发商和地方政府获取了巨额土地收益；在征地实施过程中一些地方采取\要地不要人\，甚至欺骗式、掠夺式地占有农民的土地的办法，被总结为\毁农民的庄稼，扯农民的房子，挖农民的祖坟，占农民的地\这样失地农民的权益受到极大的损害，在征地补偿、就业安置、社会保障等方面存在一系列问题。笔者认为失地农民问题甚至比当年的\下岗\、失业问题还要严重。

课题组采用访谈法和实地观察法于2003年底对山东省淄博市八个行政村的失地农民情况进行实地调查。本次调查以失地农户户主或家庭主要成员为访谈对象，总共访谈了70户失地农民家庭，并对其中的35户进行了深度访谈。本报告以淄博市实地调查所得的访谈材料和有关数据为主要分析资料，指出：失地农民绝对数量较大，而且在城市的分布相当集中；失地农民老龄化比农村人口老龄化更加严重；失地农户以兼业农户为主而且多数农户以非农收入为主；失地农民的文化程度高于农民平均文化程度。所以，他们\本来是中国最富、最有文化、最见过世面的农民\他们的问题解决不好，必然影响经济发展和社会稳定。

调查表明，征地后一半以上农户收入下降，一半以上农户生活消费支出增加。市统一征地办公室制订的\片区综合价\虽然提高了征地补偿，但与土地市场价格相比，补偿仍然偏低。土地集体所有条件下，农民仅得到\口粮补助\、\养老金\等很小一部分征地补偿，\片区综合价\的绝大部分沉淀为集体资产。目前，集体资产为社区成员提供福利的社会保障功能越来越弱，而且由于所有者主体缺位、管理失败、挥霍挪用等原因，集体资产通过各种渠道流失严重。这样就导致大约有两成的失地农民生活困难。大多数中老年失地农民无法再就业；年轻人在二元劳动力市场上受到就业歧视，职业也不稳定。失地农民也没完成户籍身份的转变，不能享受城市居民社会保障。行政管理上仍然是行政村管理体制，即使已经更名为社区和居委会也是\换汤不换药\课题组认为，城市通过数量和空间上的扩张把农民纳入到城市中来，是城市化的主要形式。农民失地有一定的必然性。失地农民问题固然有农民个体性的原因，但主要是各种不合理的制度安排阻碍了农民融入城市的正常途径。村这一级是各种利益和矛盾的焦点，也是各种制度实施的着力点。

所以，课题组建议：首先加强村\两务\公开、建立\三会决策\、监督及述职等机制落实\农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权\，确保各项制度改革中农民的发言权；然后进行征地制度改革（短期内可完善\片区综合价\）、户籍制度改革、村集体资产股份制改革、行政管理体制改革，沟通失地农民市民化的\制度通道\；同时在失地农民就业上给予优惠政策，开展职业培训。当然这些建议，是根据淄博市调查提出来的，希望对其他地区也有所裨益。

目录

一、研究背景

二、调查方法

三、淄博市基本情况

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四、淄博失地农民的基本特征（一）失地农民人数较多，在一些地区失地农民占农村人口比重较高（二）人口老龄化（三）相对其他农村人口文化程度较高（四）被征地农户多数是兼业农户，并且多数在本市从事非农职业

五、失地农民收入及消费（一）数据分析（二）案例分析

六、失地农民的征地补偿（一）口粮补助金（二）养老金（三）旧村改造（四）村集体得到的征地补偿：片区综合价

七、失地农民面临的困难及要求（一）就业难。（二）获得社会保障难（三）集体资产流失严重，保值增值难（四）\农转非\难

八、理论思考（一）城市数量和空间的扩张是城市化的主要形式（二）农民融入城市的途径（三）制度缺陷是根本原因

九、政策建议（一）加强村务公开和民主管理制度，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。（二）完善征地\片区综合价\制度，提高补偿标准，规范征地补偿费的分配及使用（三）建议集体资产股份制改革（四）促进失地农民就业（五）把失地农民纳入城市社会保障（六）加快\村改居\、农转非和社区文化建设

致谢

一、研究背景

中国是一个农业大国，十三亿人口就有九亿农民。而农民安身立命的根本无疑是土地。

可是，上世纪80年代、1992年前后和2003年前后，中国先后兴起了三波轰轰烈烈的圈地浪潮，全国各地数以千计的开发区、工业园，侵蚀了面积惊人的耕地。据资料显示，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变成了国家所有。2002年中国耕地面积净减少2529万亩，2003年中国耕地面积再次净减少3806万亩[①].截止到2004年底，全国开发区占地3.54万平方公里以上，已经超过现有城市建设用地总量，圈占的耕地有43%闲置，其中有相当一部分属于未批先用、非法占用。这种不顾客观实际，盲目设立和扩建名目繁多的开发区，越权出台优惠政策，造成大量圈占耕地和违法出让、转让国有土地，严重损害农民和国家利益的现象，被舆论称之为“新圈地运动”。这场运动的参与者在巧取豪夺土地资源的同时，正在以惊人的速度制造者大批“种田无地，上班无岗，低保无份”的失地农民。《人民日报》披露：“目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。”[②]按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。一般每征用一亩耕地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约4000万人剧增至2030年的1.1亿人。保守估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人。这个数据是非常惊人的。

在计划经济体制时期，农民的土地一旦被征，普遍采用两条刚性政策来应对农民的生活

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出路。其一，实施“农转非”，接纳失地农民成为城市居民，改吃商品粮。其二，本着谁用地谁落实的原则，指令征地方（项目业主）负责安排工作。征地的背后隐藏着权力的交易——政府用城镇户口权与农民的土地所有权进行交换，农民取得城镇户口便意味着获得了终身的保障。当时，“农转非”几乎是每一个中国农民的梦想，多数农民甚至期盼着通过征地转变身份，获得就业和生活保障。时至今日，城市就业压力越来越大，户口附加的福利也越来越少。沿海城市特别是中等以下城市企业已基本完成改制，凭借行政指令往企业安排劳动力已失去了前提条件。由于农民文化程度较低，缺乏必要的科学知识和劳动技能，适应不了当前市场经济条件下劳动力就业市场日趋激烈的竞争和企业用工制度的改革，政府也无法采取强制性措施把农民塞给用地单位。社会环境的改变让失地农民安置问题日益突出。大多数“失土农民”的就业和养老等问题没有解决好，部分农户对今后的生活有较多的后顾之忧。

浙江对455户农户的调查发现，征地以后，政府有关部门共办理了327人的“农转非”，安排了20个就业岗位，110人参加了养老保险，144人参加了医疗保险，分别仅占调查总人口数的18.5％、1.1％、6.2％和8.1％，另外有293人因为征地而导致待业，占总人口数的16.6％[③].

失地农民安置仅仅是问题的一个方面，更为严重的是，土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益与被征地农民利益之间的矛盾。中国土地勘测研究院统计，仅2002年，全国由于土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419.79亿元。土地使用权有偿出让面积12.423万公顷，占总征地面积的58.52％。其中招标拍卖挂牌的为1.81万公顷，收入968.5亿元，其余主要是协议出让。2002年，使用权出让的收入全国平均为12.97万元每亩，使用权转让流转的收入平均为23.47万元每亩，招标拍卖的收入平均为35.67万/亩。与如此巨大的土地收益相比，被征用土地农民的获益又是如何呢？根据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10—16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万—3.5万元之间。在人均耕地面积处于联合国规定的土地对人口最低生活保障线0.8亩以下的地区，一个被征地的农民有时只能得到7000元左右的补偿，并从此割断了与土地的联系。浙江省一项调查表明，如果征地成本价100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%.从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。据农业和国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，通过各种形式征用农地的价格“剪刀差”，从农民身上“拿走”近5万亿元，严重剥夺了失地农民的利益[④].

失地农民主要集中在珠江三角洲、长江三角洲以及大、中城市的郊区或城乡结合部，他们本来是农民中相对富裕的一个群体。但是，现在他们失去了从事农业生产的土地，又不能享受和普通市民一样的待遇，变成了尴尬的“边缘人”。而且在征地过程中，一些地方政府漠视农民的土地权益，剥夺农民的知情权、参与权，实行野蛮式征地、欺骗式征地，极大地伤害了农民的感情和利益。陆学艺总结为“毁农民的庄稼，扯农民的房子，挖农民的祖坟，占农民的地”。这样造成的后果是相当数量的农民没有地种，没有稳定的居所，没有安全感，引发大量的社会问题。在笔者看来，失地农民问题甚至比几年前的“下岗”、失业问题还要严重，它已经危及到社会的稳定和发展。国土资源部提供这样一组令人心惊的数字：2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73%；其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。国家信访局去年受理土地征用的初信初访4116件，大部分聚焦在失地失业问题上[⑤].

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