我国建立“省直管县”体制的探索研究 - 图文

我国建立“省直管县”体制的探索研究

摘 要

近年来，在行政组织管理模式的理论研究和各种“省直管县”行政组织管理模式的尝试性实践证明，现有的“市管县”体制已经无法满足现代社会的发展需要。“省直管县”是最适宜于现代市场经济发展形式的行政组织管理模式。“省直管县”体制不仅能够实现管理环节的精简和管理效率的提高，管理成本的有效节约，而且能够提高管理效率，满足行政管理对市场经济发展服务的目的和要求。以此为基础，我国相关行政主管部门将“省直管县”体制的建立和普遍实行作为我国近期的行政体制改革的重要内容。本文从“省直管县”体制的构建原理出发，在深入了解和分析“市管县”对现代市场经济发展的不适应性的基础上，针对上“市管县”体制构建过程可能存在的问题进行了研究，并提出了相关对策。

关键词：省直管县 体制 建立

第1章 导论

1.1课题来源

自新中国成立以来，我国行政区划整体上未作出过“巨大”的调整。随着经济社会的发展，尤其是改革开放30多年的飞速发展，行政区划的很多方面已不再适应经济社会发展的需求。在一些相对经济发达地区，如浙江、江苏等省份，破除行政区划束缚的呼声尤为强烈。关于“省直管县”的讨论和探索也一直没有停止过，并且在当前形成了新一轮高潮。作为一个影响深远、牵连众多的体制改革，众多的专家学者、政府官员倾注了极大的热情，结合我国实际和鉴于当前我国政治经济发展的客观要求，就其可行性，实施步骤等反复进行试验和论证，调整思路，更加全面深入的进行探讨。 现阶段，我国地方行政区划层级，除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外，基本上是省(区)一市一县(市、区)一乡(镇)四级。“市管县”体制已成为全国各省(区)最基本的行政体制。这一行政层次模式曾对促进经济和社会发展起到了一定的积极作用。但随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，“市管县”体制的历史适应性变成了经济发展的束缚。“市管县”体制在新形势下己不能适应现代经济和社会发展的要求。它作为新旧体制交替阶段的一种过渡形式，必将随着我国市场经济体系的不断成熟和政府职能的转变而发生变化。

从1992年浙江省开“扩权强县”、“省直管县”体制改革之先河，对13个县首次下放审批权以来，“扩权强县”、“省直管县”体制改革不断地为很多的省份试点和推广，尤其在2002年后，河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,和北京、上海、天津、重庆等四个直辖市,实行财政“省直管县”。1988年海南脱离广东省，建省、办经济特区，出于土地面积和人口较少的因素，直接建立省直管县体制，完全实行“市县分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。全国“省直管县”体制改革的趋势如火如茶、方兴未艾，“省直管县”改革带来了我国县域经济社会大规模地深刻地变革。

1.2研究目的与意义

1.2.1研究目的

本文研究的目的是应用行政组织的扁平化理论、资源优化配置理论全方位多角度地，立足本国实际，结合我国“省直管县”试点的实践，同时借鉴世界主要国家“省直管县”的成功经验，分析论证我国实行“省直管县”体制的必要性、可行性，制约因素，提出我国建立“省直管县”改革的总体思路、基本原则以及路径分析。作为一项探索性研究，希望本文可以为推动中国建立“省直管县”体制，使我国逐步形成健全和完善设置科学、布局合理、功能完善、集约高效、与城镇化进程和国家区域发展战略以及综合配套改革相适应的行政区划体制，提供一些具有现实操作意义的改革思路。

1.2.2研究意义

我国当前的“市管县”体制作为一种过渡性的制度安排，具有一定的合理性，也曾经产生过积极的作用，但它是从计划经济出发设计的政府治理制度，本身就内含着与市场运行逻辑的冲突。在市场经济发展初期，这种冲突处于隐性状态，然而随着市场经济的逐步确立，县域经济高速发展，使得这种冲突逐渐显性化，市县利益冲突不断加剧。然而作为独立利益主体的地级市往往为了自身利益利用其掌握的行政权力干预市场经济的运行逻辑，在一定程度上成为了制约县域经济发展的瓶颈。市管县体制的合理性逐渐丧失，反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。改革“市管县”体制、建立扁平化的“省直管县”的公共行政体制己成为推动经济发展和深化行政体制改革的迫切要求和战略选择。 1.2.2.1理论意义

通过系统研究和探讨我国“省直管县”体制改革的重大理论与实践问题，有助于人们从理论层面上更加清晰、准确地把握我国“省直管县”体制改革的思路、原则和路径，拓展研究行政区划改革的视野，丰富具有中国特色的公共行政学，特别是政府层级体制的理论视野，推动该学科的发展和建设。对于深化行政体制改革，建立符合中国国情的、具有中国特色的行政管理体制，对于建成有中国特色的社会主义具有重要的理论意义和实践意义。 1.2.2.2现实意义

我国在“十一五”规划纲要草案提出，“要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省直接对县的管理体制”。在 2006 年 3 月份的“两会”期间，原陕西省省长陈德铭，连云港市市长刘永忠、吉林省长白县县长李钟熙三位全国人大代表，还有国家行政学院公共管理教研部教授、北大政府管理学院博导汪玉凯在接受机者采访时都认为实现“省直管县”是大势所趋。2008年10月，十七届三中全会在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中强调扩大县域发展自主权，明确提出要推进省直接管理县（市）的财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制；[1]2009年2月1日《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中，明确提出要推进省直接管理县（市）的财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点。2012年3月18日，国务院批转发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》。意见提出，深入推进省直接管理县(市)改革试点，扩大县级政府经济社会管理权限。意见还要求，稳步开展经济发达镇行政管理体制改革试点。[2]

行政区划对国家的社会经济发展有着直接影响，合理的行政区划将对其产生促进作用，反之，将产生阻碍作用。因此，应在保持相对稳定的前提下，使行政区划与整个国家发展战略相配套，适应经济社会发展需要。从湖北、浙江、河南三个省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权赋予所辖的经济强县进行试点改革的情况来看，其效果还是比较明显的。通过对我国“省直管县”体制改革的对策性研究，有助于启发思路，使我国“省直管县”体制改革更加适应完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会和构建和谐社会的新形势、新任务和新要求，为我国提供一套关于建立“省直管县”体制的思路、原则和路径建议。

1.3国内外研究现状

1.3.1国内研究现状

20 世纪 90 年代，随着分税制财政体制的确立，“市管县’逐渐成为地方财政分配的模式。进入本世纪以来，沿海浙江等部分省市从解决县乡财政困难、增强省级宏观调控能力、强县扩权、发展县域经济的角度出发，“省直管县”财政体制改革和“省直管县”再次成为改革的焦点。相应的“省直管县”也成为理论界和官方的研究热点。由于国内的研究刚刚起步，还没有形成体系，概括起来，这些研究主要集中在市管县的弊端，强县扩权改革，全面实行“省直管县”体制改革的建议及反对推行“省直管县”体制。

我国一些学者对目前我国实行的“市管县”的弊端，大多从行政管理层次过多、缺乏法律依据、违背城乡分治的发展规律、市县利益冲突加剧、制约区域经济发展等几个方面来进行分析。孙学玉、伍开昌学者认为，“市管县”体制己逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局限性越来越明显。（1）造成了“小马拉大车”的问题。除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展。（2）层次过多，加大了行政管理成本。“市管县”体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息

沟通受到阻滞。[3]（3）城市虚化现象严重。周振鹤在《地方行政制度改革的现状及问题》中提出市管县存在的主要问题是市县产业同构，造成市县矛盾，限制了市属范围内其他县级市的活力。汪宇明学者指出，中国现实行政区划与行政管理体制的层级关系突破了宪法所确定的政区层级原则。随着政府管理体制改革的推进，“市管县”体制日益暴露出其制度性缺陷和问题。介于省县之间的“市管县”体制作为地方主导性行政管理体制仅有20年左右时间。这种体制衍生于中国从计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊历史阶段，从产生之日起就带有计划经济的痕迹和对社会经济生活管理的理想化色彩。在实践过程中，诱发了诸如法律规范、经济利益、行政管理和城乡关系等方面的新矛盾。（1）地级市领导县(市)体制在法律依据上的缺陷。特别是地级市领导县级市更没有法律依据。（2）“市管县”体制组织形式的缺陷。在以行政性分权为主、政府职能转换不到位的体制背景下，不可避免地产生城乡管理、财政税收、社会就业、社会治安、公共服务、“三农”问题、土地交易、环境保护等诸多方面的问题和矛盾。[4]

“强县扩权”是省内市县经济关系的重大调整，是我国省域纵向经济关系发展的一种大趋势。扩大经济强县(市)经济管理权限的总体原则是“能放都放”，”即除国家法律、法规有明确规定的以外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理，报市备案;须经市审核、报省审批的，由扩权县(市)直接报省审批，报市备案。对国务院有关部(委、办)文件规定的，须经市审核、审批的事项，采取省、市政府委托、授权、机构延伸或争取国家有关部(委、办)支持等办法放权。市级保留的审批、审核事项，须报省审批制度改革办公室核准。从 2002 年起没，湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县的格局。对于“强县扩权”运动，国内的研究人员给予了相当的关注，从多方面对其进行了探讨。在改革的前提背景上，比较一致的人为是经济体制改革的需要。“强县扩权”的意义也得到了研究人员的普遍认可。李丹阳认为，这次“强县扩权”运动，不仅在一定意义上让县域经济摆脱了“市管县”体制的束缚，而且，从本质上来说，是一场市场力量的胜利。

[5]

“省直管县”体制在某种意义上成为行政区划改革的目标是多数学者的主张，但是如何实现“省直管县”体制，确有不同的路径。刘君德等学者认为，“市管县”不是我国今后行政区划休制改革的根本方向，但取消市管县是一个渐进的过程，在不可能马上取消市管县体制的情况下，应该认真总结经验教训，进一步改革和完善市管县体制。在《走向“省管县”》中，刘君德提出理性认识和推进“强县扩权”，“强县扩权”不能搞“一窝风”、“一刀切，“强县扩权”需要理性思考、科学决策。廖逊学者在谈到海南省实行的“省直管县”体制时指出，海南作为我国唯一一个没有地级市政府的省份，近年来变得十分引人注目。但是，海南可以这样做，不等于其他兄弟省份也可以这样做，因为海南毕竟是一个只有3.4万平方公里、720万人口的小省，即便是省级政府直接管理20个县市，也不存在什么管理幅度过宽的技术问题。而技术上的可行性，往往决定着事情的成与败。要想在全国普遍实行这种制度，还需要创造另外的前提条件。于新恒、王丽慧的《强县扩权改革中的问题与突破点》和于新恒、杜凡一的《强县扩权进程中的问题及其发展趋势》集中探讨改革实施进程中的问题。孙学玉的《构建省直管县市的公共行政体制》等探讨了“省直管县”改革的步骤、原则、方式方法，提出许多具体的可操作性的政策建议。[6]

在另外一个层面上，有一部分学者反对简单意义上地推行“省直管县”体制。对推进“省直管县”体制提出的不同意见中，“复合行政”概念汲取治理理论和新公共管理实践的某些理论资源(如多中心治理和自主治理的理念)，结合学者对中国行政体制当下面临问题的思考，就如何解决行政区划与经济一体化的冲突问题提出了一种新的思路。最主要的贡献有两点:一是对阻碍实现区域经济一体化的行政体制根源做出了一种新的解释，强调造成目前中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因，不在于行政区划本身，而在于“政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需要”。二是强调解决上述冲突，必须跳出在行政区划调整上做文章的思路，把着眼点转移到治理结构的创新上来，认为“在不改变政府职能的前提下，单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突，只能陷入行政区划调整一新的区域经济一体化与行政区划的冲突—行政区划再调整的恶性循环”。[7]

1.3.2国外研究现状

国外大都实行两级地方政府管理体制，基本不存在市管县的问题，也就是说基本都是地方一级行政管理单位直接管理县或者市，所以并没有类似于关于“省直管县”体制的研究，研究的重点集中在如何处理中央政府与地方政府关系上和新公共管理理论。美国经济学家施蒂格勒在1957年发表的《地方政府功能的有理范围》首次提出了解释地方政府存在必要性的两条基本原则:一是与中央政府相比地方政府更接近于自己的民众，地方政府更了解它所管辖公民的效用与需求;二

是一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决，不同地区的居民应有权选择自己需要的公共服务的种类和数量。上世纪70年代以来，西方发达国家掀起了一场声势浩大的公共行政改革运动，称之为“新公共管理”运动。美国行政学者帕特里夏·格里尔将新公共管理的内涵概括为:公共服务组织的非集成化，即分散化;重点从政策转向管理，主要重视服务提供的效率和成本，更加重视绩效和评估的量化和效率标准;从程序转向产出的控制和责任机制等6个方面。[8]美国行政学者奥斯本和盖布勒提出政府改革的方向是建立“企业家政府”(戴维·奥斯本等，1996)。然而，在多元的民主社会中，各个组织能从不同的角度影响政策过程，各组织之间会产生冲突。多个委托人互相冲突的压力使人难以预测代理人的反应。巴扎雷 (MIChaelBarzelay，1992)认为，公共管理由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同(MiehaelBarzelay，1992)。赫克谢尔(C.Heekseher，1994)认为，政府改革打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，并开始向“后官僚组织”变迁(C.Heckscher，1994)。[9]

1.4研究内容、研究方法与创新点

1.4.1研究内容

本文的研究内容主要分为六部分

第一部分为引言，主要介绍了本课题的来源，研究目的和研究意义，国内外研究现状和研究方法等。

第二部分为“省直管县”的相关理论概述，主要介绍了行政区划的概念，从行政组织扁平化理论、资源优化配置理论去构建省直管县的理论框架。

第三部分为我国建立“省直管县”体制的必要性、可行性与“市管县”体制的理性分析，这部分主要运用行政组织的扁平化理论、资源优化配置理论，并结合我国的具体国情，深入分析我国建立“省直管县”体制的必要性和可行性，同时指出 “市管县”体制的历史合理性和存在的弊端。

第四部分为国外的实践与我国建立“省直管县”体制的制约因素，主要通过分析国外的实践，联系我国现实情况，提出建立“省直管县”体制过程中面临的制约因素。

第五部分为我国建立“省直管县”体制的改革措施建议，这部分内容包括“省直管县”体制改革的总体思路、基本原则和改革路径分析。 论文的基本框架如下： 第1章 导论 1.1 课题来源 1.2 研究目的与意义 1.2.1 研究目的 1.2.2 研究意义 1.3 国内外研究现状 1.3.1国内研究现状 1.3.2 国外研究现状

1.4 研究内容、研究方法和创新点 第2章 “省直管县”相关理论概述 2.1 行政区划的概念 2.2 行政组织扁平化理论 2.3 资源优化配置理论

第3章 我国建立“省直管县”体制的必要性、可行性与“市管县”体制的理性分析 3.1 我国建立“省直管县”体制的必要性