积极推行国土管理共同责任机制

积极推行国土管理共同责任机制 全面扭转国土资源执法难、难执法局面

落实土地执法共同责任机制，是新形势下加强土地管理，严格耕地保护，促进土地节约集约利用，维护土地管理正常秩序的客观需要。近年来，国土部门坚持 “预防为主，防查结合 ”的执法监察工作方针，创新国土管理工作思路，着力推进多渠道、多层次防范和制止机制，不断强化条线联动、条块互动的整体功能，积极探索建立多部门联合参与、齐抓共管的共同责任机制，在解决土地执法难、难执法方面做了有益的尝试。 一、当前土地违法现状

近年来，全国性的土地市场秩序治理整顿以及每年卫片执法检查专项行动，使土地违法行为在一定范围内和一定程度上得到了遏制。但单靠这些“风暴”式的土地执法专项行动，不能从根本上消灭违法用地现象，土地违法行为仍屡禁不止，土地违法案件仍然层出不穷，而且还出现了一些新特点和新动向，违法形式主要有：

一是地方政府成为违法用地的主体。一些地方政府在利益和政绩的趋使下，不顾土地法律法规的规定，千方百计把项目引来落户，或修建道路等基础实施等民生工程，因受用地指标、征地费用及报批周期影响，在未办理合法用地手续的情况下，允许其先占后批、边占边批或批东占西，造成违法用地事实，这类违法用地的特点是面积大、耕占比高。

二是农村集体经济组织受短期利益的驱使，默许、支持甚至参与违法用地。一些村组为了发展集体经济，受现行土地所有制和用地计划指标的制约，同时为了规避办理繁琐的用地手续和缴纳高昂的用地规费，往往与违法用地单位签定非法的土地转让（租赁）协议，导致“以租代征”、非法占用、擅自出租集体土地用于非农建设等土地违法行为的发生。

三是农民违法违规建房问题较突出。随着城镇化进程加快、农村居住条件的改善以及部分农民存有通过拆迁获利的思想，另外部分镇对宅基地审批进行控制实施冻结等方面，近段时期农村违规建房有所

抬头，导致出现有的未经批准占用耕地建房，有的私自对旧房翻扩建，有的超标准建住宅现象的产生。

四是以新农村建设、农业结构调整名义进行违法用地。随着各地新农村建设的全面实施，一些单位和个人打着设施农业和休闲观光农业的旗号，违反土地利用总体规划，大量占用农用地，甚至基本农田搞违法建设，造成了大量的违法用地，加速了农用地的流失。 二、土地执法监察面临的困难和问题

通过近几年的努力，土地执法监察工作的环境得到了很大改善，监管体系已初步建立，执法手段也更加丰富，但是，从实际情况来看，土地执法仍面临一些困难和问题，主要体现以下几个方面： 1.违法行为制止难。国土部门在实施动态巡查时，许多违法用地尚在萌芽状态时就被及时发现并现场制止，责令其整改。在巡查执法人员离开后，若违法当事人继续实施违法行为，形成了建筑物和其他设施后，由于不能采取强制措施，这时只有对其依法立案查处，既加大了执法难度，又增加了财产损失。因职能所限，国土部门对违法用地按程序依法查处，走完行政处罚并申请强制执行的程序，至少要3个月左右时间，大部分违法建筑物已基本建成，事实上达不到遏制违法用地行为的效果。

2.依法查处落实难。一些地方政府和村级经济组织在耕地保护与“政绩”之间，为发展地方经济增加税收，不惜以牺牲耕地为代价，国土部门在查处此类违法行为时，往往不是行政干预和不支持，就是被调查单位或个人不理解、不配合，阻力大，调查难；对农民建房即使立案查处了，被处罚者对处罚内容履行不及时、不到位。

3.处罚执行到位难。根据土地管理法的规定，对违法用地实施处罚，主罚是“拆除”和“没收”建筑物，副罚是罚款。在具体实施上，大部分罚款基本能到位，但建筑物“拆除”和“没收”难以到位。由于国土部门没有强制执行权，通过移送法院强制执行，而法院考虑执行费用及社会稳定等因素，往往难以执行到位，使得违法用地状态无法消除。国资委对建筑物的没收也没有形成具体操作办法，往往对完善手续的违法用地上的建筑物进行没收，其他大部分的建筑物没收无法落实到位。行政处罚决定无法到位，造成违法者有恃无恐，一定

程度上也助长了违法行为，久而久之，违法用地越积越多，呈蔓延态势。

4．责任人追究到位难。尽管国家相继出台了土地违法问责规定，加大对土地违法案件责任人处理的力度。但事实上，对责任人追究方面，遇到的阻力很大，国土部门仅有建议权，结果被处理的人往往不是级别较低，就是处理档次偏低，或者干脆没有不处理。对破坏耕地移送公安追究刑事责任的，也因多种原因也难以落实。 三、国土管理共同责任机制成效初步显现

土地执法监察是一项系统工程，涉及到社会管理的许多方面，仅凭国土部门一家难以从根本上监管到位，必须在地方政府的统一领导和各有关部门大力支持下才能有效开展土地执法监察工作。目前，国土部门积极探索加强与公安、纪检监察、法院等部门密切配合，在促进土地节约集约利用、有效遏制国土资源违法违规行为等方面发挥积极的作用。全社会依法用地意识明显增强，土地市场秩序进一步好转，国土资源管理水平进一步提升，有效促进了区域经济持续协调发展。 1.建立了联席会议工作制度。明确了公安、检察、法院、纪检监察等部门在制止和查处国土资源违法行为所承担的责任，及时沟通交流国土违法案件查处等工作情况，研究土地违法形势，制定预防和查处土地违法的措施,切实加大对违法用地案件当事的处理力度。 2.推行了土地联合执法机制。国土、公安形成联动，建立了国土资源联合执法办公室，进一步加大对危害国土资源违法行为的制止和查处力度，现场制止各类国土资源违法违规行为，提前介入涉嫌犯罪线索的调查工作，对违法行为涉及国土管理业务方面的，由国土部门主导处理；对违法行为构成追究刑事责任的，由公安部门直接立案处理。同时联合实施动态巡查机制，对违法行为实行全覆盖、全天候的监测管理。

3．落实了案件移送工作机制。加强与法院、纪检监察等部门的联系，在申请强制执行、责任人追究等方面建立正常的移送移交机制。对国土资源违法行为既查事、又查人，并逐步由事后移送向事前预防、事中制止、事后查处并重转变。

四、进一步落实国土管理共同责任机制的有效途径

国土资源行政执法是一项全方位、多层次的社会管理工程，涉及社会的各个领域、政府的各个层面。这势必要求国土部门在积极争取公安、检察、法院等司法机关协调办案的同时，还要主动加强与地方政府及相关职能部门之间的协作，将国土监管与执法的职能由国土资源部门向司法机关以及经济、城建等部门拓展，凝聚合力，实现建设用地批、供、用严格控制和动态监管，进而建立和健全联合执法、联动制止及查处机制，积极推行“大家用、大家管”的国土资源管理共同责任机制。

1.进一步明确地方政府土地执法监管共同责任制。将国土资源管理责任向地方党委、政府及村级党组织延伸，明确地方政府党政主要负责人和村级党组织主要负责人是辖区内保护和合理利用土地的责任主体，对本行政区域内耕地保有量和基本农田面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。特别是耕地保护责任纳入地方政府综合考核指标体系，层层落实责任，落实土地监管责任制，建立和完善防范违法违规用地的长效机制。

2. 进一步健全土地违法行为预防、制止机制。健全区、镇、村三级土地动态巡查网络，建立和完善国土、公安部门国土资源动态巡查和联合执法机制，切实执行和落实发现、制止、报告制度。组建以行政村、组干部为主要力量的土地执法协管员队伍，开展日常性的土地执法动态巡查工作，发现违法用地情况后，应当立即进行劝阻制止，对于仍继续实施土地违法行为的，地方政府要迅速组织建设、国土、公安等相关部门和单位，采取查封施工现场、强制拆除等措施，对违法行为进行有效制止。

3.进一步完善土地违法行为部门联动遏制机制。国土资源部门依法立案查处违法行为，公安、纪检监察部门及地方政府全力配合做好调查工作，加强协作，确保土地违法行为依法快速得到查处。同时，公安部门和纪检监察部门对可能触犯刑法和违反党纪、政纪的责任人违法行为，应提前介入，着力使国土资源违法行为消除在萌芽状态；在城市规划区范围内的，住建部门应牵头做好强拆工作；违法用地应依法申请法院强制执行，法院应按规定受理并在规定的时间内促使当事人履行或强制执行到位；财政部门应做好没收地上建筑物（构筑物）

的处臵工作。

4.建立完善土地违法案件查处部门协作配合机制。地方政府和各有关部门要加大土地联合监管力度，落实工作责任，共同遏制违法用地行为。对未取得合法用地批准手续的建设项目，发改经信委不得办理项目审批、核准手续；规划部门不得办理规划许可；住建部门不得发放施工许可证，不得办理房产所有权登记；国土部门不得受理土地登记申请；工商部门不得办理企业注册登记；供电、供水部门应停止办理相关手续。地方政府不但要按国土资源管理法律法规的要求不得非法批准、转让、默许违法使用土地，而且对下级组织履行耕地保护责任情况负有领导责任。

5.建立土地执法激励和约束机制。将土地执法、土地集约利用、全程跟踪管理工作列为政府年度工作目标考核的重要内容，按逐级考核要求，实行违法用地发案情况和土地集约利用程度、全程跟踪管理效果考核的“一票否决制”和“领导负责制”，作为评价地方政府和相关部门及其领导干部工作业绩的重要指标和依据，定期通报职责履行情况，同时将对先进的单位和个人给予表彰奖励。对不履行职责并经核实的，可以提请政府或任免机关对相关责任单位及其责任人进行处理。