让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”但该法并未对建设单位违法改变土地用途应承担的法律责任作出明确规定，也未对建设单位改变土地用途之外的其他规划设计条件应承担的法律责任作出明确规定，这不能不说是一种缺憾。
国务院、原建设部发布的一些通知中则明确规定了建设单位改变规划设计条件的程序和后续法律责任。如国务院于 2001年5月30日发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）第二条规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”原建设部于2002年12月26日发布的《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》（建规【2002】270号）第四条规定：“受让人取得国有土地使用权后，必须按照《国有土地使用权出让合同》和建设用地规划许可证规定的规划设计条件进行开发建设，一般不得改变规划设计条件；如因特殊原因，确需改变规划设计条件的，应当向城乡规划行政主管部门提出改变规划设计条件的申请，经批准后方可实施。城乡规划行政主管部门依法定程序修改控制性详细规划，并批准变更建设用地规划设计条件的，应当告知土地管理部门；依法应当补交土地出让金的，受让人应当依据有关规定予以补交。”住房和城乡建设部于2008年12月13日发布的《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规【2008】227号）中对建设用地容积率指标的调整程序及法律责任等则作出了明确规定。
此外，国务院有关部门制定并发布的国有土地使用权出让合同的示范文本中对国有土地受让人改变规划设计条件的程序及法律责任等也有相应约定。国土资源部、国家工商行政管理局于2000年10月31日发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF—2000—2601）第十七条规定：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”国土资源部、国家工商行政管理总局于2006年4月19日发布的《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本（试行）第十五条规定：“在出让期限内，受让人要求改变《出让合同》规定的土地用途等土地使用条件的，双方同意按照本条第 款规定办理：（一）由出让人收回土地使用权后，依法重新出让。（二）按照《出让合同》第十七条
的约定办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。”
根据上述法律、国务院及其有关部门发布的通知以及国有土地使用权出让合同示范文本中的规定，建设单位（国有土地受让人）必须按照依法确定的规划设计条件进行建设，确需改变规划设计条件的，必须符合法定条件，并依法定程序取得有关政府主管部门的批准，并需履行相应的后续法律义务（如重新签订出让合同或签订出让合同变更协议、补交土地出让金等）。
实践中，建设单位改变出让土地规划设计条件存在以下两种情况： （1）建设单位已根据上述规定依法办理变更规划设计条件手续，这种情况下，所涉及的法律责任主要是建设单位如何补交土地使用权出让金的问题。
（2）建设单位并未按照上述规定依法办理变更规划设计条件手续，这种情况下，建设单位则可能面临着承担行政处罚的法律责任。
下文将区分以上两种情况对建设单位可能需要承担的法律责任进行具体分析和论述。
二、建设单位依法变更规划设计条件应承担的法律责任
虽然现行法律明确规定建设单位必须按照依法确定的规划设计条件进行建设，但符合规定条件的，建设单位仍然可以依法定程序变更规划设计条件。如住房和城乡建设部建规【2008】227号通知中规定了容积率指标的调整程序；江苏省建设厅、监察厅于2007年4月27日发布的《关于切实加强经营性用地容积率规划管理和监督检查的通知》（苏建规【2007】150号）中规定了容积率指标的调整条件和程序；2010年1月20日南京市发布的《南京市国有土地使用权出让后规划条件变更管理规定》中规定了变更规划条件应符合的条件及程序。
建设单位依法定条件和程序变更规划设计条件之后一般应承担的法律责任主要是如何补交土地出让金的问题。规划设计条件所包括的内容较多，其中变更土地用途、土地面积和容积率等均可能会涉及到补交土地出让金的问题，如南京市国土资源局制定的《改变原用地条件补交土地出让金实施细则》中就分别对超容积率、改变土地用途和超土地面积如何补交土地出让金问题作出了明确规定。
当前，在变更规划设计条件内容上，建设单位超容积率建设现象最为突出，但各方对建设单位超容积率建设补交土地出让金问题（包括应否补交以及如何补
交）的认识不一、争议较大，主要原因是现行法律和行政法规中均未对建设单位调整容积率应否补交土地出让金问题作出明确规定，仅是国务院及国务院有关部门所发布的通知中明确规定出让土地改变容积率的，应按规定补交不同容积率的土地差价。而国务院及国务院有关部门的通知中也仅对调整容积率需补交土地出让金问题作出原则规定，即只解决了应否补交土地出让金的问题，而并未对如何补交土地出让金问题作出明确规定。对如何补交土地出让金问题，则由国务院有关部门要求各地作出具体、明确的规定。如住房和城乡建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规【2008】227号）中要求：“尚未建立建设用地容积率管理制度的省（区、市），要抓紧制定建设用地容积率管理制度，明确容积率调整的具体条件、审批程序及管理措施，明确相关部门的职责，并根据工作需要，建立相应的协助机制。”住房和城乡建设部、监察部《关于对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理的通知》（建规【2009】53号）中要求：“各地要根据《住房和城乡建设部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》要求，对本地区建设用地容积率调整的具体条件、审批程序及管理措施作出明确规定，抓紧完善容积率管理的相关制度。”在上述通知要求下，部分地区先后制定了本地的容积率管理规定1[1][1]。但各地所制定的容积率管理规定在容积率调整条件、审批程序及如何补交土地出让金等方面存在着差异，甚至是非常大的差异，导致争议和诟病不断。
关于调整容积率补交土地出让金问题，综观各地规定，主要有以下几种做法： （一）按原出让合同的楼面地价为标准计算应补交的土地出让金。如：《江苏常州市关于明确超容积率建设项目补缴土地出让金标准的通知》,《永州市中心城市经营性建设用地规划容积率调整管理办法》,《岳阳市经营性建设用地容积率管理办法》。
（二）按批准调整容积率时新旧条件下的土地市场价格的差额为应补交额。如:蚌埠市人民政府《关于调整国有出让土地容积率等规划条件及补缴土地出让金的意见》,《徐州市市区经营性建设用地规划容积率调整管理规定（试行）》,《朝阳市经营性建设用地规划容积率调整管理规定》，《南宁市出让土地容积率提高暂行办法》。
（三）针对批准调整容积率时间与原出让时间的跨度规定不同的处理方法:未超过一定年限的，按原出让楼面地价计算应补交额；超过一定年限的，按第（二）种方式计算应补交额。如:福建省建设厅、国土资源厅《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》，《无锡市市区经营性建设用地规划容积率调整管理规定》，
南京市国土资源局《改变原用地条件补交土地出让金实施细则》。
（四）按向国土部门补办手续时的土地评估价格计算应补交的土地出让金。如:《海口市超容积率用地管理规定》，《金华市区经营性用地提高容积率规划管理暂行规定》。
（五）制定类似基准地价的补交土地出让金的标准，按补交标准计算应补交额。如《银川市建设项目增加容积率补缴土地出让金的暂行规定》中按不同区域（兴庆区、金凤区、西夏区）、不同用途（商业服务、办公、住宅）分别规定了每平方米补缴土地出让金的标准。
从上我们可以看出，各地在调整容积率补交土地出让金问题的规定上差异较大。由于第（一）种方法计算简单，无需再进行土地市场价格评估，成本也较低，故较早制定容积率管理规定的地方采用该方法的比较多。但随着近年来土地市场价格的一路飙升，国家和地方加强了对调整容积率的监管和治理力度，越来越多的地方逐渐规定了第（二）、（三）种方法，即按照按原出让合同的楼面地价为标准计算应补交的土地出让金的地方越来越少，而按照批准调整容积率时新旧条件下的土地市场价格的差额计算应补交的土地出让金的地方越来越多。在全国统一规定出台之前，建设单位依法定条件和法定程序调整容积率之后，只能根据各地所制定的相关规定来确定应补交的土地出让金。
在容积率调整补交土地出让金的问题上，需要注意的一个问题是国家对工业用地容积率调整补交土地出让金方面的特殊规定。2004年10月21日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）中规定：“在开发区（园区）推广多层标准厂房。对工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。”2008年1月3日发布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发【2008】3号）中规定：“鼓励开发利用地上地下空间。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。”根据国务院上述规定，一些地方也明确规定工业用地按规定调整容积率无需补交土地出让金。如蚌埠市人民政府《关于调整国有出让土地容积率等规划条件及补缴土地出让金的意见》、《湘潭市城市规划区经营性建设用地容积率调整管理办法》。因此，对取得工业用地（包括开发区内的工业用地）的建设单位而言，可以充分利用国家和各地有关工业用地调整容积率补交土地出让金方面的特殊规定，争取按照法定条件（“符合规划、
相关推荐：
loading