特区中的特区 ：珠海横琴新区与深圳前海合作区比较研究

“特区中的特区”?

——珠海横琴新区与深圳前海合作区比较研究

刘杰武1,2，李贵才2

（1. 深圳大学旅游文化系，广东深圳 518060；2. 北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院，

广东深圳 518055）

摘要：改革开放30周年之际，国务院先后批复关于横琴新区和前海合作区的相关政策，横琴与前海由此成为“特区中的特区”。本文采用文献法和比较分析法从发展背景及区位优势、开发目的与战略定位、优惠政策等三方面详细研究了横琴新区与前海合作区，并在综合比较研究的基础上建议横琴新区的发展应当：（1）注意开发时序并着眼未来，（2）集约使用资源为香港资本留足空间，（3）明确核心产业带动其他产业关联发展；建议前海合作区应当：（1）多元化使用空间，（2）积极拓展产业腹地，（3）展开基础产业领域改革尝试并总结普遍性模式，以实现“特区中的特区”普遍模式的推广，为内地改革指明方向。 关键词：特区的中特区；横琴；前海；政策优惠；产业升级

Special Area in the Special Economic Zone

——A Comparative Study on Hengqin New District of Zhuhai and

Qianhai Cooperation Area of Shenzhen

LIU Jiewu1,2，LI Guicai2

（1.Shenzhen University，ShenZhen 518060，China；2. Peking University ShenZhen Graduate School，

ShenZhen 518055，China） Abstract: The State Council approved the relevant measures concerning the development of Hengqin New District of Zhuhai and Qianhai Shenzhen-Hong Kong Service Industrial Cooperation Area of Shenzhen on the occasion of the 30th anniversary of implementation of the Opening-up and Reform Policy. From then on, Hengqi and Qianhai have become two special areas in the special economic zones. This paper, by literature review and comparative analysis, deeply studies these two special areas from the perspectives of developmental background and geographical advantages, developmental purpose and strategic orientation and policy priority. On the basis of comprehensive studies, this paper respectively gives suggestions to the development of these two special areas. Regarding the development of Hengqi, it is suggested that it should (1) be advanced step by step and with a view to the future; (2) intensively use the sources so as to leave enough capital for Hong Kong; (3) pinpoint the key ?

基金项目：国家科技支撑计划项目（2012BAJ22B00）[Foundation Item：National key technology support program（No .

2012BAJ22B00）

作者简介：刘杰武，深圳大学旅游文化系讲师，北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院博士研究生，主要研究方向：

城市地理，旅游规划。Email：liujiewu@gmail.com。

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industry so as to lead the development of the other relevant industries. Regarding the development of Qianhai, it is suggested that it should (1) use the space in a multiple way; (2) actively expand the industrial center; (3) attempts to carry out the reform in the field of basic industries and to find out and popularize the general model for the Special Area in the Special Economic Zone to provide guidance to the reform in the Mianland China.

Keywords: Special Area in the Special Economic Zone，Hengqi，Qianhai，policy priority，industrial upgrade

2011年7月14日，国函（2011）85号令《国务院关于横琴开发有关政策的批复》下达，同意在珠海市横琴岛设立横琴新区进行新的开发尝试。2012年6月27日，国函（2012）58号令《国务院关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的批复》下达，国家支持在前海地区设立深港现代服务业合作区（简称“前海合作区”）进行金融改革探索。这两个批复中都包含“同意……实行比经济特区更加特殊的优惠政策”的提法，这象征着横琴和前海在珠海经济特区和深圳经济特区的基础上建设“特区中的特区”的构想正式获得国家的认可，“特区中的特区”的探索建设正式启动。

1980年5月，第五届全国人大常委通过决议设立珠海与深圳经济特区，从此开创了中国经济特区建设与改革开放的新局面，2010年8月26日、8月27日分别是珠海经济特区和深圳经济特区成立30周年的日子。30年来，珠海与深圳实现了由小城镇、小渔村向特大城市、超级城市的转变，在世界城市的发展中亦堪称奇迹，二者的改革探索经验为后来中国的全面开放提供了良好借鉴，深圳与珠海经济特区成为了中国改革开放的两面旗帜。

但是随着中国改革的深入，国家的改革重点也陆续转移至浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等地，珠海与深圳原本拥有的政策优势不再，二者的改革步伐力度放缓，进一步深化改革迫在眉睫。在珠海与深圳经济特区成立30周年之际，二者迎来了再次发展的机遇[1-2]，国务院通过横琴新区与前海合作区政策批复，“特区中的特区”开发由此展开。

本文采用文献法与比较分析法，从发展背景及区位优势、开发目的与定位、优惠政策等三大方面对“特区中的特区”——珠海横琴新区与深圳前海合作区进行研究，并为横琴新区与前海合作区提出了相应的发展建议。对“特区中的特区”的比较研究将有利于把握改革发展的新动向，也有利于推动未来珠三角城市升级的政策制定。

1开发背景及区位比较

1.1 珠三角格局重构下的特区新发展

从珠三角地区来看，近年来劳动力价格上涨导致广东省劳动密集型产业向内地转移，珠三角城市面临着产业升级和城市整合的双重任务，珠三角原有的工业遍地开花、城镇散乱分布的格局开始重构[3]。2008年，在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》提出珠江口西岸地区“以珠海市为核心，以佛山、江门、中山、肇庆市为节点”，珠江口东岸地区“以深圳市为核心，以东莞、惠州市为节点的珠江口东岸地区[4]”，确立了珠海在珠江西岸的领导地位，深圳在珠江东岸的领导地位。2011年1月26日，《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》获得通过，报告中明确提出了“积极推进广佛肇、深莞惠、珠中江“三大经济圈”建设，建立利益补偿和共享机制，增强核心城市的辐射带动能力，促进各经济圈内部及相互之间融合发展。” 其中珠海是珠中江经济圈的核心，深圳是深莞惠经济圈的核心[5]，珠三角新的发展形势赋予了珠海与深圳新的任务。在此背景下“特区中的特区”——横琴新区和前海开发区的提出与建设，既承担了国家赋予经济特区深度改革的新指示，又顺应了珠三角经济改革的新趋势，成为未来中国经济特区发展的新起点。

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1.2 “特区中的特区”区位比较

横琴新区位于珠海市东南方向，与澳门仅一水之隔，面积106.46 km2。截止2011年，珠海实现地区生产总值1403.24亿元，年末常住人口156.76万人，户籍人口106.01万[6]。澳门特区GDP总量为2920.9亿澳门元，人口为55.74万[7]。珠澳成为横琴开发的经济后盾，横琴新区开发也填充了澳门与珠海之间发展空白地带。2009年港珠澳大桥开始兴建，预计2015年竣工，届时在珠海一端将有快速通道直达横琴，香港至横琴的距离将被缩短至半个小时以内，未来横琴将成为距离港澳特别行政区最近的新区，区位优势十分明显。

前海开发区位于深圳南山半岛西侧，临近深圳机场与香港机场，面积15km2。截止2011年，深圳全年生产总值达11502.06亿元，年末常住人口1046.74万，户籍人口267.90万[8]。香港特别行政区生产总值达18909.39亿港元，人口达711.24万[9]。前海合作区倚靠深圳、香港两大经济体，尤其是在贯穿前海的港深西部快速轨道开通后，深港两地机场间行程将缩短为25 min，港深之间的联系将进一步加强，前海成为深港经济的直接合作腹地，未来区位优势凸显。

1.3 发展背景及区位优势比较分析

从改革大背景来看，横琴新区与前海合作区成立于改革开放30年国家决心进一步加大经济特区改革力度之时，国家需要经济特区继续大踏步展开改革创新；从珠三角的发展背景看，珠三角地区城市与产业的重构正在如火如荼的进行，且这种发展重构契需新的模式引领；从地区发展背景来看，珠海与深圳分别承担了辐射珠江西岸与东岸的重大任务，横琴新区与前海合作区的成立进一步提升了二者的地位，为二者带动区域发展提供了新的引挚。但区别在于珠海在珠中江经济圈中的体量较小，澳门与香港相比也差距甚远，珠海作为经济核心较为勉强，因此横琴新区的本地支持力度较小。反观深圳经济体量大，深莞惠经济圈中一直居于领头位置，香港不仅经济体量大，而且国际影响力度强，前海的发展拥有良好的地区基础。

从区位优势来看，横琴新区与前海合作区都具有良好的区位优势，都能良好的承接港澳的经济辐射已发展自身。其中横琴新区与澳门仅有一水之隔，横琴新区内已建成的澳门大学校园，只通过校园内部桥梁便联通了澳门横琴两地，港珠澳大桥建立后，横琴与香港的距离也缩短至30 min以内，横琴将成为距离港澳最近的新区，能够承接港澳两地的商机。前海的区位相对而言弱于横琴，港深西部轨道建立后虽然前海与香港的距离缩至25 min以内，但是由于沿途经过的并非香港目前的繁荣地区，因此区位带来的经济辐射力要弱于横琴。

2 “特区中的特区”开发目的与战略定位

2.1横琴与前海开发目的比较

国务院对横琴开发区的批复中对横琴新区的建设目的是“加快横琴开发，构建粤港澳紧密合作新载体，重塑珠海发展新优势，促进澳门经济适度多元发展和维护港澳地区长期繁荣稳定”。而深圳前海深港现代服务业合作区建立的目的则是“打造现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作的先导区、珠三角地区产业升级的引领区”。

由此可见，从横琴新区的设立目的首先是维护港澳长期稳定的需要，同时促进澳门经济的多元发展，最后通过横琴新区的带动确立珠海在珠江西岸的核心地位。前海合作区的设立目的是为了利用香港的服务产业优势加速内地产业升级探索路径，同时加强深圳作为珠三角改革开放引领者的地位。

2.2横琴与前海的战略定位解读

在发展背景与国家设立横琴新区的目的约束下，《横琴总体发展规划》中横琴新区的战略定位是“?一国两制?下探索粤港澳合作新模式的示范区；深化改革开放和科技创新的先行区；促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。”这一定位有效的利用了横琴的区位优势和政策优势，准确的把握了横琴未来发展的动向。

在不同的发展背景和设立目的下，根据《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》前海的战略定位

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为“粤港现代服务业创新合作示范区”，为实现这一战略定位前海将建成“现代服务业体制机制创新区；现代服务业发展集聚区；香港与内地紧密合作的先导区；珠三角地区产业升级的引领区”。这一定位与中国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，对前海到2020年要建成亚太地区重要的生产性服务业中心的要求是相呼应的。

从横琴与前海的定位来看，横琴新区的定位更多着眼于未来，这是由于横琴的面积巨大，建设周期长，风险因素多，过程操作繁复决定的。前海合作区由于面积小，启动的紧迫性，改革探索的现实性，周边发展已经成熟，前海合作区的定位更多着眼于当下，需要迅速的形成生产力，迅速探索改革发展模式。

3 “特区中的特区”政策比较

横琴新区与前海合作区被称为“特区中的特区”就是因为国家允许二者实行“比经济特区更加特殊的优惠政策”，优惠政策的范围与力度直接决定了二者未来发展的潜力。综合而言，二者的优惠政策主要体现在以下三个方面：特色政策、税收优惠和合作领域。

3.1 特色政策

通过对比国务院给予横琴新区和前海合作区的比较分析发现，横琴新区的特色政策是其通关制度，这一制度主要从几个方面看待：

1）“二线管理”制度。“二线管理”即在横琴新区与澳门特别行政区之间设置“一线”，在横琴新区与珠海经济特区之间设置“二线”。其中“一线”放宽、“二线”管住，允许横琴居住人员，境外人员及物品经“一线”进入横琴，再经“二线”进入内地。

2）横琴环岛不设置隔离围网，而以环岛巡查和监控设施为主。

3）对澳门居民进出横琴实行便利通关措施。通关制度是横琴一切优惠政策的基础，也是横琴新区最大的特色，它直接决定了税收政策及产业合作的实施，是横琴所有政策的核心。

前海合作区的特色政策与国家对前海深化改革探索的要求直接相关，主要集中在金融改革方面，前海需要进行金融改革创新先行先试，建设我国金融业对外开放实验示范窗口。在这一前提下前海的特色金融政策包括以下三方面：

1）人民币业务国际化。随着中国的国际化程度日益增加，人民币在世界经济中的地位与中国经济的地位并不相称，前海金融改革的重点之一就是“探索拓宽境外人民币资金回流渠道，配合支持香港人民币离岸业务发展，构建跨境人民币业务创新试验区。”让人民币业务在国际金融中更为自由。前海政策中允许设立在前海的银行开展境外人民币业务，也允许香港银行在CEPA框架下对前海地区的项目及企业发放贷款。前海政策支持前海企业在香港发行人民币债券，灵活募集境外资本。

2）股权改革试点。前海允许设立前海股权投资母基金。并支持包括香港在内的外资股权投资基金在前海创新发展，积极探索外资股权投资企业在资本金结汇、投资、基金管理等方面的新模式。

3）扩大金融市场对开放程度。支持在CEPA框架下适当降低香港金融企业在前海设立机构和开展金融业务的准入条件。支持前海试点设立各类有利于增强市场功能的创新型金融机构，探索推动新型要素交易平台建设，支持前海开展以服务实体经济为重点的金融体制机制改革和业务模式创新。支持香港金融机构和其他境内外金融机构在前海设立国际性或全国性管理总部、业务运营总部，加快提高金融国际化水平，促进前海金融业和总部经济集聚发展。

3.2 税收优惠

横琴新区和前海合作区都拥有国家给予的税收优惠政策，“对前海/横琴符合条件的企业按减15%的税率征收企业所得税。”国家对于港澳合作的政策优惠目前尚未突破CEPA的框架，税收优惠也不例外，对符合CEPA条件在横琴与前海设立的企业按减15%的税率给予优惠。

横琴新区的税收政策受到通关政策的影响，在具体执行方面更加细致：①对通过“一线”进入的境外产

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