04公共行政的权力及其体制 ?
4.1.1 行政权力概述
– 行政权力是国家的政治机关通过一定的程序授予行政机关的一种用于行政
管理和公共管理的强制性力量。 – 行政权力的分类
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根据行政权力受约束的程度，可以将行政权力分为羁束的行政权力和自由裁量的行政权力。
根据行政行为的模式，将行政权力分为行政立法权、许可批准权、行政确认权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制权、行政司法权。 ?
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根据权力存在和发生作用的基础，可以把行政权力划分为报酬性权力、制度性权力、知识性权力。
4.1.2 行政权力的政治内容
– 据西方国家政治与行政二分的原则，行政权力与政治权力是不同的，政治权
力是决策权力，而行政权力是执行权力，是由政治权力所确定的，是对政治决策的执行权力。
– 但是，行政权力与政治权力又是密切联系在一起的，是相互影响着的权力。
在国家的权力体系中，政治权力与行政权力一道构成了一个完整的整体。
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4.1.3 行政权力的管理特征
– 公共性 – 执行性
– 有限性 – 系统性 – 动态性
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4.2.1 行政权力的结构
– 行政权力的纵向结构
? 行政权力的纵向结构在行政学中也称作为行政授权体系，是根据行
政组织的结构特征而对行政权力进行自上而下分配的方式。
– 行政权力的横向结构
? 行政权力的横向结构是行政权力在同级行政机构、部门和行政人员
之间制度化分配的方式，是行政权力合理配置的一个重要方面。
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4.2.2 抽象行政权力
– 抽象行政权力是指行政体系中的那些法律制度化的权力，它是一种规范的、
有着充分的法律制度保证的权力。
– 抽象行政权力的特征：
? 就权力主体而言，抽象行政权力的主体是整个行政权力体系所属的
整个组织 ? ? ?
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就权力的存在形式而言，抽象行政权力往往公开表明自己的性质 就权力的作用范围而言，抽象行政权力的作用范围是与整个权力体系的作用范围相一致的
就作用效果而言，抽象行政权力由于是一种理念性的权力
4.2.3 具体行政权力
– 具体行政权力是指行政体系中的那些存在于一定的法律制度框架下的由个
人或个性化的机构或部门所执掌的并用来处理一切具体的事务的权力。
– 具体行政权力的特征：
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就权力主体而言，具体行政权力的主体是行政组织中的管理阶层或个人
就权力的存在形式而言，具体行政权力极力淡化或隐藏自己的根本性质
就权力的作用范围而言，具体行政权力的作用范围是整个权力体系作用范围的每一个具体的部分或环节
就作用效果而言，权力主体的好恶、积极还是消极的人生态度、认真负责还是粗枝大叶的处世精神，都决定着这种权力发挥作用的效果
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4.3.1 行政权力体制的含义
– 行政权力体制是指在行政系统内部围绕着行政权责的划分、运行和维持而形
成的各种制度化的关系模式的总称。
? 行政权力体制是行政体制的一部分
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行政权力体制的内容是行政系统内部的各机构、人员之间的权力关系
行政权力体制是一种制度化的关系
4.3.2 集权制和分权制
– 集权制和分权制是权力纵向配置的反映，是依政府层级而展开的权力线。
– 集权制指的是这样一种权力体制，其中中央或上级机关掌握最终或最高的决
策权，地方或下级只拥有上级赋予的执行权；中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督和干预地方或下级的活动，地方或下级要完全听从中央或上级的命令。
– 分权制则与集权制相反，它指的是这样一种行政权力体制：地方或下级的行
政权力来自于法律的授权；在权限范围内，地方或下级有相当高的自决权，中央和上级仅处于监督地位，不能任意干涉。 – 判断集权制与分权制的主要标准：
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地方或下级行政权力的来源。
地方或下级与中央或上级之间的权力关系。 权力的数量
– 集权制的优缺点：
? 优点：政令统一，目标一致；力量集中，便于处理紧急或重大事件；
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权力完整，指挥灵便；执行效率高等。
缺点：信息环节多，传输缓慢，容易失真；管理单一、僵化，适应环境的能力差；忽视地方差异，呆板统一，容易出现形式主义；忽分权制的优缺点： ?
优点：独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理；分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性；反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高；职能分工明确，有利于专业化管理。 ?
缺点：权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥；不利于集中资源，统筹和全面发展；过度分权易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。
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视下级积极性，造成下级的依赖和低效等。
4.3.3 首长制和委员会制
– 首长制和委员会制是机关内部的权力关系的反映，考察的是行政权力在领导
机关组成人员之间的分配。
– 如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在一人（首长）手中，并且由此人
对行政领导机关的决策负责，我们就将这种行政权力体制叫做“首长制”； – 反之，如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在两个以上的人（委员会）
的手中，并且由他们对行政领导机关的决策共同负责，我们就将这种行政权力体制叫做“委员会制”。
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4.3.3 首长制和委员会制
– 首长制的优点有：事权集中，责任明确；决策迅速，指挥统一；有利于保守
秘密等。其缺点有：决策失误容易发生；容易形成专权和独断，造成腐败等等。
– 与之相反，委员会制的优点在于：群策群力，决策的正确性和可接受性强；
相互监督，防止权力垄断；合乎民主要求等。其缺点有：协调困难，决策缓慢；责任分散，决策容易冒险；容易造成领导机关的内部矛盾等等。 – 我国行政首长负责制的基本内容：
? 行政首长负责领导本级政府或本部门的工作。
? 各级政府或政府部门，都有一个行政首长的领导下的领导机关（领
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导班子）。
本级政府或部门的重大决策，需要经过领导机关全体成员的集体讨
论，行政首长要尊重集体讨论的意见。
– 我国行政首长负责制的特点：
? 体现了民主决策的特征 ? 责任明确
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分工合作，有利于提高行政领导效率
4.3.4 单中心制和多中心制
– 单中心体制就是在各个行政机构行使的行政权力中间，存在着一个行政权力
中心。拥有权力中心的行政机关承担着权力分配者的角色，其他所有机关的行政权力都由这个权中心派生而来，并受其等级节制。
– 多中心体制是指在各个行政机关行使的行政权力中间，并不存在着单一的权
力中心，各个机构拥有的行政权力之间相互分离、平行行使，不存在等级节制的关系。
– 从功能上看，单中心体制更有利于保持政府行动的一致性，有利于政令的统
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一，从而适用于政府的管制功能；
而多中心体制更有利于迎合公民需求的多元化，有利于行政的创新，因而适用于公共服务的提供。
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