浅议用BT模式融资建设公共基础设施项目

浅议用BT模式融资建设公共基础设施项目

安康地处山区，经济发展相对滞后，基础设施建设欠账多、任务重，加之受融资瓶颈等因素制约，给加快城市化进程带来了诸多困难。今年以来，市政府大力实施安康突破发展，解放思想，创新理念，确定通过试行BT融资方式，加快安康中心城市基础设施项目建设，非常必要。尽管BT融资方式在国内一些地方已经不同程度地取得了成功经验，但仍属于新事物，只有在较为全面、深刻理解的基础上，才能因地制宜运用于实践。

BT是Build（建设）和Transfer（转让）两个英文单词的缩写，BT模式也称为回购模式，即：政府把基础设施的投资建设任务交给社会资本，在社会资本完成基础设施建设后，再由政府出资分期付款和利用补偿措施等方式完成对基础设施的收购。对于大部分基础设施建设项目，尤其是公益性基础设施项目，在建设环节均可按照BT（建设—移交）方式吸引社会资金进行建设，政府通过补偿机制和回购方式回报投资者。BT模式分为一次性回购、分期回购。 一、 BT模式的部分实例

从外地实践的情况看，已经采用BT模式建设的项目普遍运作良好，笔者略举以下几例：

1、2003年，重庆华村嘉陵江大桥由重庆路桥股份公司承建，工程投资25.5亿元。

2、2004年，浙江宁波市镇海区政府与宏润建设集团签订了宁波绕城高速镇海连接线工程协议。项目工程造价约5 亿元，建设期2年，分5年等额回购。 3、2004年以来，山东临沂市累计为市政建设融资4.66亿元，实施城市主干道改造、祊河桥、南坊新区和滨河大道二期工程建设。

4、2005年，江苏姜堰市溱湖大道工程由姜堰市华通工程有限公司承建，工程投资2.3亿元。

5、2007年，浙江嘉兴市融资3200万元建成的油车港镇吉祥大桥通车。 6、2007年，重庆江南新区融资2311万元建设长江二桥南侧至南滨大道连接道路。

7、2008年，山东济宁市融资约2.53亿元，捆绑建设重点市政项目——北湖中路、济宁市运河路高架桥和济安桥路南延工程，中国建筑一局（集团）有限公司中标，协议在4年内回购。

8、2008年，云南昆明市城投公司分别与侨江集团和中铁建股份有限公司签署东南二环BT建设回购移交协议，融资56亿元。 二、BT模式的积极作用

许多地方运用BT投融资建设模式的事实表明，其不仅在很大程度上能缓解政府的资金压力，而且在促进政府职能转变，为投资者开辟新的投资渠道，改善基础设施和投资环境等方面都具有积极作用。 1、从政府的角度看：（1）能缓解财政压力。要加快城市基础设施建设的步伐，众多的公路、桥梁及其他基础设施和公用事业项目亟待启动。如果完全沿续传统的建设模式，仅仅依靠政府的财政供给，在短期内筹措巨量资金，政府确是心有余而力不足。因而实现投资主体多元化，开辟多种融资渠道，成为政府筹集建设资金的必然选择。BT模式以其突出的融资优势，将大量的各种资金引入城市基础设施建设，在很大程度上能够缓解政府的财政压力。（2）有助于政府职能

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转变。传统的城市基础设施建设，政府既负责提供资金，同时又担负着项目的建设、监督、管理、维护等职能，扮演多重角色，时常陷入繁杂的事务管理，难以集中精力解决基础设施建设中的核心问题和突出矛盾，还要组建较大的专门建设管理机构，而参与建设管理的部门出于自身的利益考量，容易发生扯皮、推诿现象。而BT模式是将项目建设职能从政府手中分离出来交由专业的投资者实施，既实现了建设管理的市场化、社会化与专业化，提高了建设效率，又把政府从琐碎的事务管理中解脱出来，专心筹措建设资金，在宏观上对项目实施监督管理。 2、从企业的角度看：（1）开辟了新的投资渠道。随着改革开放的不断深入，民间资本不断壮大，庞大的资金存在巨大的增值冲动，很多企业在传统投资领域之外不断寻找新的投资空间。BT模式的出现，使得一直以来由政府垄断的基础设施投资领域向社会资本开放，企业可以介入BT模式项目作为项目主办人，参与基础设施及公用事业项目建设，获得新的利润增长点。（2）投资的风险比较小。投资者按照政府的规划投资，降低了投资的盲目性，在一定程度上更能保证资本的增值。政府及其授权部门与BT模式项目主办人签订的合同，由于最终支付的背后有政府信用的支持，因此主办人遭遇的违约风险较小。（3）能推动产融结合。参与到BT模式项目融资中的不仅包括具有投资实力的企业集团，还包括银行、信托投资公司等金融机构，一般都具有较强的融资能力和管理能力，企业生产经营与资本经营相互融合，增强了企业抵御市场风险的能力，实现了资本有效扩张。 3、从社会的角度看：（1）基础设施环境加快改善。在基础设施和公用事业建设领域，资金问题一旦解决，发展步伐就会加快，BT模式解决了资金的瓶颈制约，对改善城市硬件环境，优化城市投资环境乃至整体环境无疑具有强大助推力量。（2）有利于构建社会信用体系。BT模式发起人选择的项目主办人通常具有良好的信用基础，因为只有信用记录良好的企业，才能从银行等金融部门顺利实现融资。政府实际上是BT合同的最终债务人，必须妥善落实项目资金来源，这在一定程度上也是对政府信用的考验，政府只有在诚信建设中起到表率作用，才能从根本上推动社会信用体系的完善。

采用BT建设模式虽然益处很多，但也有其不足，主要是：可能产生地方政府项目建设扩张，对导致投资规模失控有潜在风险；若操作不规范，有可能干扰建筑市场秩序。

三、 对安康运作BT模式的几点建议

目前，BT这种融资、建设、移交模式总体上还处于积极探索、总结经验、不断完善阶段，在安康才刚刚起步，市政府已经确定在南环东路这一2008年的重点项目上试点招商建设。结合实际，提以下几点建议： 1、形成思想共识。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）明确规定：“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“各级政府要创造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。这是试行BT的政策依据。加快安康突破发展，推进城市化，基础设施建设的步伐绝不能放慢，所需的大量建设资金除加大财政投入以外，必须用足政策，引入市场化投融资方式，以“时间换金钱”的概念，把通过以回购方式分期支付投资或者依法置换抵押土地使用权支付投资的BT方式，作为公共基础设施项目建设的有效融资路径。

2、制定操作规范。由于BT模式在具体操作中有项目确定、招标选代理业主、与中标者谈判、签署与BT模式有关的合同、移交项目等多个阶段，涉及政

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府许可、审批、标的确定等诸多环节。因此，在国家有关法律法规和政策许可的范围内，应尽快制定出台《安康中心城市基础设施项目BT融资建设管理试行办法》，便于从一开始就沿着良性方向运作。

3、加强指导协调。组建由市政府领导挂帅，市发展改革、财政、建设、国土、环保、审计、工商管理等职能部门参加的工作小组，尤其应吸纳一些具备建筑、法律等专业知识的人员，主动学习借鉴外地的经验，实行“一事一议”，加强对BT项目的指导、监督和管理，积极协调解决实施中的矛盾和问题，确保试点成功，并在此基础上逐步推广用于其它基础设施项目。

4、注重防范风险。BT项目的核心在于建设，而建设的重要内容之一在于投资承包人必须有较强的投融资和工程施工组织管理能力，按规定的期限将项目建成。在资格审查时，要对投标人的财务状况、银行的资信等级、银行的授信额度等方面的情况作详细了解，严格把关，确认投资承包人具备相应的项目组织与管理能力及同类工程的经验，搞好参与招标企业的投资能力审核，避免被中标单位操作成“带资承包”。特别要关注那些集投资建设于一体的施工单位，防止其在中标后因资金实力不足而通过转、分包的形式，将项目分解成若干个分项“带资承包”项目，把投资风险转嫁给各转包单位或分包单位产生三角债及拖欠工人工资。同时，要合理确定回购条件和程序。

福州政府投资项目将用BT融资模式 拓宽投融资渠道

记者从8日召开的市政府常务会议上了解到，福州市政府将运用BT融资模式，拓宽项目投融资渠道，加快福州市基础设施建设。

8日的会议审议了《福州市政府投资项目BT投融资管理暂行办法（草案）》。所谓“BT（Build-Transfer）融资”，即“建设—转让”，是指政府授权的项目业主，通过招投标或竞争性谈判方式确定项目投资人，项目投资人承担项目的资金筹措和工程建设，项目建成竣（交）工后移交项目业主，由项目业主按合同约定支付对价、回购项目的一种项目融资模式。

该《办法（草案）》规定，BT融资模式适用于福州市范围内，由政府投资的基础设施、公用事业项目以及市政府确定的其他项目。

会议认为，通过BT融资来建设政府项目的方式，近年来在全国逐步实施，福州市也对此进行了实践探索。办法的制定实施将规范BT融资运作，并为其提供法规支持，有利于进一步完善政府投资体制，拓宽项目投融资渠道，加快基础设施建设。

会议还强调，要借鉴其他地区的有益经验，规范融资规模、融资成本、偿还约定等BT融资行为，用好用活项目建设资金。同时要加强对BT融资项目的资金、运作、偿债等方面的监管，确保资金在项目建设中能够发挥最大效益。

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会议研究了2010年省、市为民办实事项目推进情况。

会议审议通过了《福州市示范性综合改革建设小城镇实施意见》，并研究了市政府规章清理意见的有关问题。 （记者 张笑雪）

BT融资模式在重大城市基础设施建设项目中的运用

随着城市基础设施建设力度的加大和市政公用事业社会化、市场化进程的深入推进，BT融资模式近年来被广泛应用于城市基础设施建设项目。城市基础设施作为城市存在和发展的物质载体以及城市经济增长和社会进步的前提条件，其建设和发展状况直接影响着城市化进程的速度和质量。目前中建三局建设集团在利用BT模式参与武汉市政设施建设方面先行一步，现结合项目实际运作情况，就城市基础设施项目BT融资模式谈一些粗浅的认识。

一、BT模式的含义

BT模式也称为回购模式，即政府把基础设施的投资建设任务交给社会资本，在社会资本完成基础设施建设后，再由政府出资分期付款和利用补偿措施等方式完成对基础设施的收购。对于大部分城市基础设施项目，尤其是公益性基础设施项目，在建设环节均可按照BT（建设—移交）方式吸引社会资金进行建设，政府通过补偿机制和回购方式，回报投资者。

BT模式中政府向社会资本融资，政府的融资成本是付给社会资本一定的合理商业利润。政府通过回购减轻了短期融资的压力；政府的支付手段是多样化的，除以现金支付外，还可以以税收优惠、土地使用权转让等多种方式支付，社会资本的介入增加了政府的税收和就业机会，经济效益和社会效益都比较好。 按照融资模式的不同结构，BT模式还可以分为：（1）一次性回购；（2）分期回购。BT模式中社会资本承担的风险是其对BT模式所提供的商业机会的把握能力，要求社会资本有高超的商业运作能力。通过商业运作和项目管理，社会资本可以获得合理和超额的商业利润。

BT模式的优点在于该模式仅是一种融资方式，企业的控制权没有转移，仍然在政府手中，便于管理。该模式适用于大型的、公益性的基础设施建设，同时取决于政府管理部门的通盘考虑。

BT是BOT的一种历史演变，即Build-Transfer（建设—转让）。BOT是对Build-Own-Transfer（建设—拥有—转让）和Build-Operate-Transfer（建设—经营—转让）形式的简称，现在通常指后一种含义。除了BT演变方式外，BOT的演变形式还有BOOT方式，即建设—拥有—运营—移交；BOO方式，即建设—拥有—运营；BLT方式，即建设—租赁—移交；BOOST方式，即建设—拥有—运营—补贴—移交；BTO方式，即建设—移交—运营等。标准意义的BOT项目较多，但类似BOT项目的BT却并不多见。

二、BT模式获得发展的政策背景和法律依据

（一）政策背景。随着市场经济的深入发展,经济体制改革的深入,政府投融资也日益融入了市场性因素,银行资金和社会资本不断成为政府投融资的重要资金来源。《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004] 20号)明确规定：“放宽

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社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”,“各级政府要创造条件,利用特许权经营、投资补助等多种形式,吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。此政策背景可谓是BT模式获得发展的一个重要因素。

（二）法律依据。2003年2月建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》指出：鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施。这是我国部门规章首次明确工程建设可以采取BT模式。2006年1月，建设部、财政部、发改委和中国人民银行共同发布的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，规定在政府投资项目中严禁施工单位使用带资承包方式承揽政府投资项目。同时规定，采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知。于是，理论界对此展开激烈的讨论，有人认为BT模式是变相带资承包，又不在三种排除的融资方式之列，表明政府投资项目采取BT模式已遭禁止；也有人认为带资承包和BT模式根本就是两个概念。建设部对于外界讨论激烈的BT是否遭到禁止没有给出一个明确的答复，实际工作中BT模式也一直在采用。笔者认为，不能把两者混为一谈。理由如下： 1、1996年建设部《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》明确指出：禁止一切工程项目带资承包。2003年建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》提出，鼓励有条件的企业搞BT。从这一点我们可以很清楚的看出BT不属于带资承包。2006年建设部等四部委《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》与1996年《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》从内容上并无实质差别，只是禁止带资承包的覆盖范围不同罢了。 2、在BT模式下外部投资人既为建设单位，而BT工程由于其公益性或其他因素不宜经营收费，因此目前国内做BT的清一色的是建筑企业，如太平洋建设集团、中建总公司、中铁工、中信国华建设等等。因此BT模式下，建设单位与施工单位两位一体，角色统一，外部投资人作为建设单位既要负责BT项目的融资，还要提供融资所需的相应比例的配套资金，同时要负责相关前期工作，不存在《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》中所谓的建设单位未全额支付和建筑企业垫资施工的问题，一个非常简单的逻辑推理。总之，BT模式之所以在基础设施建设中大放异彩是有其经济和制度基础的，认为BT遭到禁止，实属妄加猜测。当务之急应讨论的是关于BT的立法空白，加强BT的研究与立法完善。

三、BT模式的作用

BT模式作为一种新的运作方式进入市场，其积极意义和作用主要表现在以下几个方面：

1、BT模式有助于基础设施建设缓解资金困难。利用BT模式融资，有利于解决基础设施不足与建设资金短缺的矛盾，有利于引导和吸纳社会资金向基础设施投资的流动。

2、BT模式有助防范金融风险。资金是社会的“血液”和“神经”，涉及面广，敏感性强，社会任何环节问题都可能使金融业受到冲击。BT模式基础设施项目的前期国家投资，是一种务实的控制债务规模又能引导内需，扩大消费的渠

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