从凤凰收费之争看风景园林政策法规与管理

从凤凰收费之争浅谈风景园林政策法规

摘要：从凤凰古城实行“一票制”事件这一炙手可热的话题入手，分析其中关于《风景名胜区条例》中的相关内容，了解条例对风景名胜区管理的实际意义，从而有助于进一步学习和理解其中的具体内容。 关键词：凤凰古城“一票制”，《风景名胜区条例》

On the dispute from the charges of Phoenix landscape policies and

regulations

(School of Architecture and Urban Planning, Suzhou University of Science and Technology,Suzhou Jiangsu,215000,China) Abstract:From the ancient city of Phoenix implementation of \Regulations\study and understand the specific content of the regulation. Key Words: one vote;Scenic Area Regulations

自４月１０日凤凰古城宣布实施“一票制”起，这座古城就开始处于舆论关注的焦

点。在对于古城是否应该收费的各方争论以及当地回应的你来我往中，涉及到了很多方面的内容，既有从经济学角度的分析，也有人情世故的道理，还有愤愤不平的抱怨。却很少从政策法规的角度去看待这次事件。如今，对于这一事件的讨论已经慢慢减弱下去了，但是这次事件在很大程度上与风景园林政策法规与管理方面的内容是存在相关性的，因此分析这一举措的相关内容，对于学习风景园林政策法规与管理的内 容以及对于其的不足之处进行补充提出合理化建议具有重要意义。

案例：事情的起因在湖南省凤凰县对外公布从4月10日起，对现有旅游服务管理体

系实施调整，变“凭票进入景点”为“凭148元门票进入景区”。门票有效期为3天，长住游客只需在售票处确认后，门票有效期就可根据要求延长。湘西籍游客可凭借身份证免票进入。同时，对于重复来凤凰旅游的游客，一年以内无须重复购票，且购票达到三次者终身免票。景区包括沈从文故居、熊希龄故居、杨家祠堂、沱江泛舟等9个景点和其他景区。凤凰县是湖南湘西的苗族县。该地曾有民国第一任民选内阁总理熊希龄，作家沈从文，画家黄永玉等。

从政府的角度来看，此举事出有因，据统计，尽管凤凰旅游人数急速增长，仅仅2012年就增加了几乎100万人次，但是来凤凰游客人均消费不到1000元。凤凰的财政2012年仅仅为5.1亿元，增幅为47.3%，其中旅游业主打的第三产业财政收入，占据了地方一般收入的65%。从而可以看出，旅客数目的增多让景区不堪重负，但是景点的低收入使得本地的接待能力即将崩溃。

此举一出引来了社会上一系列的关注争议，从游人的角度来看，网络上发起了关于“支持不支持凤凰古镇收门票”的辩题，正方认为，收费也是为了古城好，凤凰古城的官方微博发表声明“看着灯火通明的古城，别样感动，其实不管是一票制，还是几票制，只要有个角度是为她好，我们就需努力??”反方认为，政府收费严重影响了民间收入，草根论者微博发表声明，凤凰古城收费次日：多家商铺关门抗议收费，多名网友称，凤凰古城今日上午多家商铺关门，渡船停运，北门码头围满了抗议的人。@飞奔的泡菜 称，进出城门被问“你买票了吗？”凤凰县委办公室称，相关部门自中午12点起正召开紧急会议处理。4月10日，凤凰古城启动“全城收费模式”，门票148元。——这是一个政府垄断搞死民间商业的典型。从投票统计来看正反方的人数比为124:2151，可见反方占了绝大多数，其中甚至有很多人发起了假期不要去凤凰古镇旅游的号召从而抵制景区收取门票的行为。

从客栈老板的角度来看，自从实施新规以后，客栈的生意比以前冷清的很多，房间经常住不满，甚至有店家关闭店门抵制新规。不断萎缩的客栈入住率让不少商家纷纷发起自救行动，目前已有很多客栈实行节假日不涨价，平日或以40%-50%的降价空间招徕游客。

案例分析：在此案例中，凤凰官方关于收取门票的举措共有三点要义：1.整顿旅游

市场秩序，以规范管理服务维护消费者利益。2.凤凰古城景区验票符合国家相关规定。3.凭票进入景区是当下的现实选择、必然选择。

针对景区收费这一举措决策者给出了如下的法律依据：凤凰古城是国家批准的风景名胜区，根据国务院及相关部委的规定，物价部门有权调整门票收费。2006年颁发的《风景名胜区条例》（下称“条例”）和1999年颁布的《游览参观点门票价格管理办法》（以下简称“办法”）， “条例”中第5章37条指出，风景名胜区管理机构出售门票，价格依照相关法律法规。“办法”第9条指出，游览参观点门票应实行一票制。因此，有关方面认为，凤凰古城门票的调整有法可依。

同时，此次整合包括城内景点与城外景点整合，是由凤凰县人民政府主导，凤凰古城公司、南华山神凤景区、乡村游三家经营主体经过多次协商，自愿整合经营。依据《国家风景名胜区管理条例》第三章第三十七条规定：“进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售”。2012年，省物价局颁布的《湖南省游览参观点门票价格管理办法》，已明确将凤凰古城作为风景名胜区列入省价格主管部门审批门票的游览参观点目录。目前，凤凰县风景名胜管理处已将凤凰古城风景名胜区门票销售权委托给凤凰古城景区旅游管理服务公司负责出售。

相对地，针对政府所给出的法律依据，也有相关法律人士给出了不同的意见，湖南律师罗秋林指出，关于。2006年颁发的《风景名胜区条例》（下称“条例”）和1999年颁布的《游览参观点门票价格管理办法》（以下简称“办法”），该法条还明确了，“游览参观点内确有实行重点保护性开放的特殊参观点，需要单独设置门票的，以及为方便游客，将普通门票和特殊门票或相邻的游览点门票合并或者联票的，报上一级价格主管部门批准。”联系上下文可知，在14年前颁布实施的该办法，其立法主要目的应该是防止游览点设立“票中票”重复收费的保护性措施，如今却成为门票调整的依据，这显然是不合理的。

同时，凤凰古镇收门票的这一行为甚至涉嫌违规，据称凤凰古城由景区管理方即凤凰古城文化旅游投资股份有限公司和凤凰县政府各占51%和49%的股份，古城收费也被称为“公私合谋”的“占山为王”，从风景名胜区保护的角度看，凤凰县涉嫌将政府承担的管理职责，转让给营利性的私人控股公司。根据国务院《风景名胜区管理条例》，风景名胜区管理机构由政府设置，门票由该管理机构负责出售。凤凰古镇收费的行为涉及以下几条条例的违规：

根据《风景名胜区管理条例》第五章利用和管理的内容：

第三十七条 进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。

风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。

风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。

第三十八条 风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费，实行收支两条线管理。

风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。具体管理办法，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院建设主管部门等有关部门制定。

第三十九条 风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。

风景名胜区管理机构的工作人员，不得在风景名胜区内的企业兼职。 第六章，法律责任中的相关条例：

第四十八条 违反本条例的规定，风景名胜区管理机构有下列行为之一的，由设立该风景名胜区管理机构的县级以上地方人民政府责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任： （四）将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使的； （五）允许风景名胜区管理机构的工作人员在风景名胜区内的企业兼职的； （七）发现违法行为不予查处的。

由此可见，条例中明确规定，政府的职责应该是监督企业与个人，作为管理监督人员是不能够参与有关分红或者是运营的事务，同样的，作为运营方凤凰古城文化旅游投资股份有限公司，进行规划，管理和监督风景区的工作也是违法行为。政府通过出卖资源使用权收取费用，该收费的对象是购买资源使用权的企业，企业再向公众收门票费。这样的行为就涉及到法律上有关政企分离的体制，这个体制不仅在法律上非常明确，而且在实际上也非常重要。所以法律才会规定“有偿使用费实行收支两条线管理”。但是，凤凰古城涨价事件暴露出当地政府在经营企业中已有参股49%的事实，显然已违反《风景名胜区管理条例》，既运作涨价，又坐收涨价利益，政企不分，运动员与裁判员兼当，赤裸裸地违背法律规定和法治原则。

《风景名胜区条例》的立法意义：风景名胜区是国家珍贵的自然和文化遗产，是

不可再生的重要资源，从可持续发展的战略意义的高度，深刻认识风景名胜资源在严格保护的前提下、进行合理开发利用的重要意义，正确处理保护与开发的关系，进一步明确保护和管理责任，规范各项工作，从而促进风景名胜区事业持续健康的发展。

关于凤凰古城收费是否合法，网络上进行了相关的民意调查，调查的统计结果如下：

问题 1. 你认可凤凰古城收费的做法吗？ 不认可 96.6% 2. 你认为凤凰古城全城收费是否合法？ 97.58% 3.你怎么看这次凤凰古城收费风2.42% 不合法 回答 认可 3.4% 合法 30.81%，对旅客而言，无论是否去凤凰的旅游点，都要被收费，这是强迫波？ 交易”； 69.19%，政府角色错位。政府是为公众提供公共服务的，应该依法行政，而不是与民争利 70.27%，凤凰古城全城收费没有法律依据，政府无权收费 29.73%，收费应该有相关调研论证和听证程序，要信息公开，不能想收就收，缺乏透明度 4. 你怎么看凤凰古城统一收费？ 79.04%，古城首先是居住功能，民宅的资源权归当地居民，政府无权打包销售 20.96%，把凤凰古城整体纳入到风景名胜区去收费，不符合《风景名胜区条例》的具体规定，且没有设立听证制度和进行价格听证

总结：

据此，有关凤凰收费的事件引起各方面的热烈探讨，到底当地在转让国有文物经营权或名胜古迹保护管理中，是否存在违法违规情形这一问题上，尚无权威结论。因此，国家的有关部分有责任介入调查并公布结论，消除现在的各种争议，同时也能够更加明确《风景名胜区条例》的相关内容，为以后的出现相似的情况提供参考案例。 《风景名胜区条例》对于规范风景区的管理与运营提供了相应的法律依据，学习和了解其内容具有重要意义。