贵州扶贫工作制度创新

贵州扶贫工作制度创新

System Creativity in Reducing Poverty in Guizhou Province

原载：贵州民族研究(贵阳)2003年04期,第102～106页

王红岗，男，管理学硕士，贵州省邓小平理论研究基地纪委书记 贵州省邓小平理论研究基地，贵州·贵阳 550002 左朝刚，男，研究生，贵州省民族宗教事务委员会人事处处长 贵州省民族宗教事务委员会，贵州·贵阳 550004

内容提要：贵州民族地区的反贫困斗争是中国反贫困斗争的重要组成部分。作者认为反贫困斗争必须走可持续发展之路，“政府＋第三部门＋农户”的扶贫模式是民族地区扶贫工作的优化选择，而制度创新则是实现扶贫目标的前提条件。

War against poverty in Guizhou ethnic areas is a very important part of the war against poverty in China.This paper suggests a good model,combining the authority,a third department,and the peasants,to reduce poverty in Guizhou.

关 键 词：民族地区/扶贫工作/制度创新

中图分类号: F124.7 文献标识码:A 文章编号:1002-6959(2003)04-102-005

一、贵州贫困状况的原因及特点 (一)贵州的贫困状况及原因

贵州地处祖国的大西南，全省总面积17.6万平方公里，人口3600万，有汉、苗、布依、侗、彝、土家、水、回等10多个民族，是一个多民族聚集的省份。全省分9个地州市，86个县。贵州地处云贵高原东部，平均海拔1000米。地形复杂多样，属于典型喀斯特岩溶地貌区。高原和山地面积占全省总面积的89%，有“八山一水一分田”之说。全省岩溶面积就有12.9万平方公里，占全省土地面积的74%。若按岩溶面积占地总面积30%以上为“岩溶县”的标准计算，全省共有74个县为岩溶县。岩石裸露，山高坡陡、山谷切割深，草木也难以种植。[1]

贵州省的贫困发生率、贫困程度等都高于全国平均水平。1985年，全省有贫困人口1500万人。1986年按当时国务院扶贫标准，(以县为单位农民人均纯收入150元，人均占有粮食200千克的标准)共有31个贫困县。1991年国家把人均纯收入的标准提高到300元，人均粮食仍然是200千克，按此标准，全省共有46个国家级贫困县。1994年国家制定“八七扶贫攻坚计划”时，按以县为单位，人均纯收入低于400元进入贫困县名单。按此标准，贵州共有48个贫困县，占全国592个重点贫困县的8.1%，列全国第三位。全省贫困人口1000万人，占当时全国8000万贫困人口的12.5%；重点贫困县贫困总人口632.1万人，占全国重点贫困县贫困人口5858.9万和的10.8%，重点贫困县人口在全国排名第二位；其中，人均收入在200元以下的极贫人口有392万人，占全省没有解决温饱人口总数的39.2%；全省还有364万人饮水困难，235个乡不通公路，70%的村不通电。到1997年8月，在全省贫困县中，仍然有24个乡、5519个村不通公路，5325个村不通电。[2]导致贵州山区贫困的原因就在于: 1.历史沉淀的原因。2.不良的经济地理区位。3.不断恶化的生态环境。4.人口膨胀和素质低下。5.公共物品供给的短缺。6.发展迟缓的极化效应。7.非正式制度的约束。它不仅提高了交易费用，

而且有时使交易成为不可能。还极大地限制了分工的发展，从而不利于劳动生产率的增进。 (二)贵州的贫困特点

贵州是全国省区中唯一没有平原支撑的农业省份。其贫困的表现形式有其特殊性，认清其贫困的基本特征，是我们制定反贫困措施和对策的重要依据。通过对贵州民族地区的调查分析，归纳出贵州民族地区的主要特征有以下4个方面:一是绝对贫困与相对贫困并存；二是区域贫困与结构性贫困并存；三是物质贫困与素质性贫困并存；四是贫困的长期性与复杂性并存。

贵州的扶贫工作，由于自身的特殊性，和全国其他贫困地区相比，既有共性，又有个性。是共性和个性的有机结合。民族地区扶贫模式，是政府公共政策的一种价值选择与判断。 二、“政府＋第三部门＋农户”模式的现实可行性

根据贵州扶贫工作的具体实际，我们得到一个启示，就是“政府＋第三部门＋农户”的扶贫模式是贵州民族地区扶贫工作中的一种优化选择。

(一)“政府＋第三部门＋农户”扶贫模式的内涵和特点

“政府＋第三部门十农户”扶贫模式指的是以政府为贫困农户脱贫致富创造良好的环境条件为基础，在第三部门的组织下，由贫困农户参与决策和执行扶贫行为活动，并形成激励和约束机制共存、实现良性循环的一种扶贫方式、方法的总称，它不是一种单一的扶贫工作的方式方法，而是一种复合形式。我们把它简称为“政府＋第三部门＋贫困农户”扶贫模式。 具体来说，这种扶贫模式的显著特点表现在两个方面:

(1)以政府支持为基础和重要条件。这种模式首先强调政府的支持，包括:政策支持。主要是政府通过制定并实施一系列有利于民族地区资源开发、生产发展、产品营销、资金融通、结构调整、人才和技术的引进与培养使用等各方面的政策措施；为各个扶贫行为主体从事或参与扶贫工作创造条件；基础设施建设支持。民族地区的水、电、路、土壤改良、水利设施等主要由政府扶持建设；基础教育扶持。民族地区的基础教育应受到政府的特别支持。

(2)第三部门依靠自身的特色组织所进行的各种扶贫行为活动和扶贫开发项目均由贫困农户参与决策和执行。包括:扶贫项目的选拔要充分征求或考虑所涉及贫困农户的意见和建议。贫困农户是扶贫的对象，但同时又是扶贫行为主体。

(二)“政府＋第三部门＋农户”模式的意义和现实价值

(1)这种模式充分考虑了政府、第三部门和贫困农户三者的功能作用。如前所述，扶贫活动是一项十分复杂的工程，特别是贵州贫困的特殊性，决定了贵州民族地区的扶贫活动离不开政府的支持，离不开各种第三部分的积极策划和组织管理，也离不开广大贫困农户的主动和积极参与。这种扶贫模式能够把政府的支持作用同第三部门的管理作用、农户的积极响应和主动参与结合起来，共同推动贵州民族地区扶贫开发活动的持续进行。

(2)这种模式把政府的功能作用定位于“支持”和“基础设施建设”两个方面，把第三部门的功能作用定位于组织管理和协调，而把贫困农户始终摆在行为活动主体的地位，既充分发挥了各自的优势，又实现了三者的有机结合。

不同的扶贫模式下，政府、第三部门和农户的功能作用定位是不同的。完全靠政府扶贫，由政府直接组织扶贫，扶贫效率将难以提高。完全依赖第三部门组织实施扶贫工作也不现实。但与此同时，扶贫活动又离不开政府和第三部门。这种扶贫模式把政府、第三部门和农户在扶贫开发活动中的地位、功能和作用作了较为明确的划分，既能发挥各自的优势，又能摆正相互之间的关系。

(3)这种模式在实际运作中以贫困农户为中心，承认贫困农户行为活动的合理性和理性，这对提高扶贫效率有积极意义。从某种意义上讲，贫困农户对当地的情况最了解，他们又是扶贫开发项目实施的主体，背离了他们的意愿和要求，没有他们的积极参与，扶贫开发工作是难以取得成功的，即使一时取得成效也难以巩固。因此，这种广泛吸收贫困农户参与的扶贫开发模式，既可以提高农户的参与意识，一改过去那种“等、靠、要”的旧思想，把参与扶贫开发当作自己的“份内事”。又通过扶贫开发使他们得到了实惠，提高了生产和生活水平，逐步开阔了视野，转变了观念，对扶贫效率和效果的提高有积极的促进的作用。

(4)这种模式能够对各种类型民族地区具有较广泛的指导意义。在社会经济发展过程中。借助政府强有力的宏观调控功能，制定相应的扶贫开发政策，促进民族地区的发展，逐步缩小差距。它强调政府支持和农户参与是扶贫的总体原则和基本要求，但政府的具体支持形式、第三部门具体如何组织管理。以及农户具体怎样参与等还应因各民族地区的具体状况和条件不同而会发生改变和细化，因而具有灵活性。它克服了过去那些扶贫模式仅仅强调扶贫工作中的某一项重要内容或只突出其中某一方面的弊端。

(5)这种模式还有利于贵州民族地区农村市场经济体制的形成和发展。当前，贵州民族地区不仅是社会经济比较落后的山区，而且也是市场经济发育薄弱的山区。加强民族地区的扶贫开发工作，促进民族地区脱贫致富只是一方面。另一方面也是更为重要的方面是要推进民族地区市场体制的形成和发展，使之具有独立发展和持续发展的能力，尽快步入自我发展良性循环轨道。这种模式十分强调农户的主观能动性和自主决策性、因而能够促进广大贫困农户增强对市场经济的了解和把握，尽快提高自身的适应能力，进而推进贵州民族地区的市场化进程。 结论

新时期贵州民族地区的扶贫开发工作，是在我国初步建立市场经济体制、农产品供求关系发生重大变化和实施西部大开发战略的历史条件下进行的。推进扶贫开发要与实施西部大开发战略和“十五”计划紧密结合，坚持以发展为主题，以结构调整为主线，以改革开放和科技进步为动力，从而提高贵州民族地区群众生活水平。2001年10月，国务院正式发布了《中国农村扶贫开发白皮书》对今后我国农村的扶贫工作，提出了治理性规划，即:

坚持开发式扶贫。以经济建设为中心，引导民族地区群众进一步解放思想，开拓进取，以市场为导向，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力。

坚持综合开发，全面发展。把扶贫开发纳入国民经济和社会发展计划，加强水利、交通、电力、通讯等基础设施建设，重视科技、教育、卫生、文化事业发展，改善社区环境，提高生活质量，促进民族地区经济、社会的协调发展和全面进步。

坚持可持续发展。扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，与计划生育相结合，控制民族地区人口的过快增长，实现人口、资源和环境的良性循环，提高民族地区可持续发展能力。 坚持自力更生，艰苦奋斗。充分发挥民族地区干部群众的积极性、创造性，激励他们自强不息，不等不靠，苦干实于，努力改变贫穷落后面貌。

坚持政府主导，第三部门协调，全社会共同参与。加强对扶贫开发工作的领导，不断加大工作和投入力度。积极动员和组织社会各界，通过多种形式，支持民族地区加快发展[3]。 在这样一个大背景下，通过对贵州扶贫工作的回顾和总结，从不同的角度对扶贫工作的绩效进行比较和研究。每一种扶贫模式都有其特点、优点、缺陷乃至局限性。就全国而言，虽然各个

民族地区在总体特征上具有相似之处，但在内部，各地区里又存在很大的差异性。因此，现有扶贫模式中。每一种模式在表明其优点的同时，都显露出明显的缺陷或不足，都不能安全适应民族地区的具体情况和要求。扶贫工作的成效不仅关系到民族地区本身的发展，而且还影响到整个国家社会经济协调发展。 所以，不能以一种单一的扶贫模式来指导贵州民族地区的扶贫工作，而要采用一种复合模式的形式，因地制宜地应用于扶贫工作实践中。没有一种单一的、放之四海而皆准的方式，只能采取复合模式的方法，才是转轨社会经济发展不平衡条件下加速现代化的有益探索。科学合理的扶贫复合模式是实现脱贫工作目标的有效载体。

在扶贫工作进程中，要有完善的决策程序、有效的扶贫政策执行制度、科学的政策执行评估监督办法。

结合这一理论，在贵州新时期的扶贫开发中，把握和构建反贫困机制的途径和对策，具体可从以下几个方面考虑:

首先，要转变扶贫观念，调整政府与农村贫困人口的关系，使贫困人口真正成为农村有效反贫困主体的重要参与者。传统反贫困机制的最大缺点在于组织反贫困过程中，忽视了发挥贫困人口自身的积极作用，扶贫开发中政府从上至下建立了严格的责任制度，而贫困人口在享受政府救济与物资援助的同时，却没有建立相应的履行义务和责任制度，农村贫困地区普遍存在的“等、靠、要”思想和行为，懒惰的人生态度、依赖、依附的心理与价值观念等落后观念，一定程度上是政府长期以来无偿救助的结果。不改变这些思想观念和行为，从根本上打破长期以来政府与贫困人口所形成的救助与被救助的关系，使贫困人口成为反贫困主体的重要参与者，使他们获得参与市场公平竞争及平等分享经济持续增长好处的能力，要想实现脱贫致富和解决农村绝对贫困问题是难以设想的。

其次，划清政府与市场在反贫困过程中的作用边界，把这些政府管不了、管不好的事下放给第三部门和农村贫困人口。在反贫困行动中政府的作用应主要体现在它的倡导功能、立法执法功能、带动功能、宣传示范功能、协调功能、评价和激励功能等方面。政府在反贫困行动中的主要工作应当是:准确识别目标群体，进行贫困监测；为反贫困制定战略策略和提供宏观经济政策支持和法律保障；组织公共工程的建设，提供社会服务，并对贫困人口能力进行培养；开展社会救济等。目前政府所承担的具体执行工作，诸如扶贫资金运用、贷款发放、项目选择及决策、项目的执行、监督和评估等应下放给第三部门、社区经济合作组织和贫困群体。在反贫困行动中，政府应从扶贫项目的具体实施者身份中退出，对政府主导的反贫困体系的组织结构和运行方式进行改革，为使农村贫困人口主动参与反贫困，真正成为反贫困主体的参与者创造条件，并提供获得脱贫和发展的机会与资源。 其三，政府应通过制度改革和创新，为农村贫困人口主动参与反贫困提供制度保障和法律依据。各级政府在“八七”扶贫攻坚阶段也曾采取了一系列的方针政策和措施，投入了巨大的人力、物力，但取得的实际成效却并不理想，主要存在的问题包括各项政策措施落不到实处，扶贫工作中政企不分，挪用扶贫资金，夸大虚报扶贫成绩，甚至贪污腐败现象层出不穷，贫困人口的责任与义务不明确等。这些问题的存在严重削弱了反贫困的努力。而要减少这些不理想的现象，就必须从加快管理监督和健全法规制度入手。为此，政府应尽快制定国家反贫困法，各省应制定相应的反贫困条例，确定反贫困的法律依据和制度保障，明确各相关主体的权利和义务责任等，这是保证有效反贫困治理效率的基础和前提，从而使反贫困逐步走向依法治理和可持续发展的轨道。