政府会计改革思考

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政府会计改革思考

作者：邵峰 周和忠

来源：《财会通讯》2012年第02期

一、政府会计现状分析

（一）会计核算方法滞后 现行会计核算方法滞后，不能全面真实反应政府的资金运动，记账基础采取收付实现制，无法体现政府的“隐性债务”，弱化了风险和责任意识，信息披露不及时、充分，没能发挥其应有的监督职能。具体表现在：（1）会计主体不清晰，独立核算制度尚待完善。行政事业单位会计组织体系一般根据行政事业单位的机构建制、预算管理关系、经费领拨关系不同，由主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位、报账单位构成，除报账单位外，其它会计单位都必须是负责管理本部门、本单位全部会计工作的独立核算单位。但在实际运行中，部分基层行政事业单位虽然机构编制独立，但由于具体人员并不独立，财务上主管部门也有一定的控制权，所以即使财务上进行独立核算，但其经济活动和会计资料并不完整，会计主体并不独立，存在很多主管部门领导代替基层单位行使财务审批现象。另外行政事业会计在乡镇一级政府中很难与总预算会计划分。如现在的乡镇财政总会计和单位会计，在实际收支中就很难按总预算会计划分，如只按行政事业单位会计制度，又缺乏财政分析和管理功能。（2）行政事业会计制度分设，具体执行难以适从。行政事业单位会计属于预算会计体系，一般来说行政单位的机构编制按行政单位会计制度执行，事业单位的机构编制应按事业单位会计制度执行，但在具体实践中却很难适应。如农口系统主管部门一般为行政机构编制，却有很大一部分具有事业单位职能，拥有很多专项资金或专款，具体人员中也有很多为事业身份人员，这就导致单纯的行政单位会计制度无法适应，只好执行事业单位会计制度；与此相对应的很多事业单位、社会团体只有比较单纯的预算经费领拨关系，执行的却是事业制度。另外制度的不统一，从财政管理的角度看也不科学，对一些财务数据很难统一口径，也很难汇总分析。（3）行政事业单位的经济活动日益复杂，原有的科目体系难以适应。行政事业单位的收入来源渠道众多，资金性质复杂，支出用途日益广泛，现有的科目体系难以反映，也不能满足财政管理的需要。一是科目体系不完善。这对于执行行政单位会计制度的单位来说更加突出，如上缴上级单位支出，对附属单位补助、预付账款、应收账款以及一些专项资金支出等难以有适当的科目反映，很多支出都在“其它”中列支。二是预算指标信息无法反映。预算指标使用情况无法反映，这很容易导致预算、决算“两张皮”。三是未采用权责发生制。现行政府会计的记账基础是收付实现制，收付实现制对资产的管理集中于是否投资于新的资产，其在财务核算过程中，无法有效体现政府的“隐性债务”，信息反映不充分。如固定资产购入一边做支出，一边做货币资金（或应付款项），相应的也只记固定资产和固定基金的增加，对固定资产不计提折旧，固定资产的更新和维护通过按收入的一定比例提取修购基金来解决，损坏或失窃等不及时进行账务处理，如此就不能反映其损耗价值，在这种核算方式下，固定资产的账面价值只反映历史成本，难以反映其实际净值；一些应按合同取得的收费、房租收入无法按协议期间确认，应按合同支出也不能按合同期间确认，如大型广告、市政设施建设等，还有很多行政事业单位由于年度内经费不足或未有效控制，不得不转移到下一年度支付。更加突出的是事业单位净资产中福利基金、修购基金、医疗基金等严格来说应属于负债类。这对于切实反映行政事业单位

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收支情况，防范政府性债务是很大的缺陷。四是项目资金收支科目未能明确界定。在财政部印发的《中央本级项目支出预算管理办法》中规定，项目支出预算是在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划（或专项资金支出计划）。项目按照其性质可以分为基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目。对于地方而言，专项资金分类与中央项目支出分类基本一致，只是在资金来源和使用方面存在一些差别。地方专项资金来源主要是地方财政部门安排的预算内资金、预算外资金、上级补助或上级拨款的资金、政府性基金及转移支付资金等；地方专项资金的使用主要是地方政府承担的基础设施建设和发展及其他专项事业支出等。按2007年度行政事业单位预算编制说明中项目支出分为一般性项目支出、发展性项目支出、其它类项目支出。而行政单位会计制度中收入类为拨入经费/项目支出，支出类为经费支出/项目支出和拨出经费/拨出项目经费，结余类为结余/专项结余；事业单位会计制度中收入类有拨入专款、财政补助收入/项目支出，支出类有专款支出、拨出专款、事业支出/项目支出，净资产类有专用基金等科目，用上述科目就无法分类反映或容易导致混淆，也达不到行政事业单位财务准则和财政管理要求。因为对各种专项资金，要分别按照来源和支出的不同用途，进行明细核算，随时向各归口管理单位报告资金使用情况。五是结转自筹基建这个科目也已失去原有之义。结转自筹基建会计科目按制度规定是用于核算行政事业单位经批准用拨入经费拨款以外的资金安排基本建设，其所筹集并转存建设银行的资金，但目前一般行政单位不可能用预算以外的资金安排基本建设支出，其自筹的款项也不需转存建设银行。（4）公共财政管理要求日益提高，原有行政事业单位报表体系难以满足。目前行政事业会计报表体系仅包括资产负债表、收入支出总表、支出明细表、附表（含基本数字表）和报表说明书，基本上能满足单位自身财务管理的需要，但对财政管理角度看，还无法满足财政宏观和微观的需要。如对专项资金收支明细表没有明确，也不能按政府收支科目体系反映，也不能反映单位自身预决算情况。

（二）会计核算基础工作较弱 具体表现在：（1）会计基础工作薄弱。从核查的情况来看主要存在记账随意，账目混乱，核算不准，信息失真，手续不清，差错频发，会计资料不实等现象。如票证使用不规范。往来收据和收费收据混用，不正确区分往来资金和收费资金，不按资金性质缴纳进入财政专户，导致非税收入核算混乱、容易造成重复收支或虚减收入；原始凭证内容不完整，经手人经济用途不注明，缺乏必要的证明材料；原始凭证内容失实。如一般出差开会或培训，开具的都是会务费内容，由于会务费原则上不能报销，就随意注明是住宿费或资料费、考察费等，很难正确归类反映。（2）财务人员素质不高，财务工作交接不规范。目前行政事业单位的财务人员素质高低不一，大部分还兼有其它工作，甚至有的还是无证上岗，缺乏必要的会计专业技能和财务管理知识。另外财务人员、财务审批人变动频繁，财务工作交接不清，财会人员只限于会计交接，财务审批人变动缺乏交接制度，很容易造成财务管理脱节。（3）内部控制制度建设与执行不够到位。一是单位内部控制制度不健全。目前财政部还没有针对行政事业单位的特点出台相应的内部控制规范，各单位自行制定的内部控制制度有许多不合理、不完善的地方。一是部分不相容岗位未适当分离，职责不明。有的单位内部岗位责任不清，存在着谁收费谁领取、核销发票，坐收坐支现象；有的没有按票据领销与票据使用岗位相分离原则，收入没有按时解缴；有的资产保管、处置与报账会计职能未分离；有的经手人、审核人、审批人未分离。二是费用审批程序不合理。目前对经济事项的流程控制过于简单，仅仅局限在事后审批上，缺乏事前控制。很多单位费用开支实行的都是事后“实报实销”、