内容摘要
自从二零零二年相对集中行政处罚权制度推行以来，城管执法在我国各大城市中发挥了不可突出的作用，有效地缓解了城市问题的日益严重性。但是由于城市的不断发展及城管本身体制的缺陷，导致城管执法出现了种种问题，使城管执法与被执法对象的矛盾日益升级，导致了“暴力执法”与“暴力抗法”现象时有发生，似乎预示着中国城市陷入了“暴力”怪圈。针对如此，本文简要介绍了城管执法的概况，并分析城市管理相对集中行政处罚权在实施过程中出现的主要问题并对如何完善城管相对集中行政处罚权提出一些建议，从而使城管相对集中行政处罚权制度能“真正地成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。”
关键词：暴力执法 相对集中行政处罚权 城管执法
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目 录
一、城管执法的概述------------------------------------------1 （一） 城管执法的概念------------------------------------1 （二） 城管执法的作用------------------------------------2
二、城管执法存在的主要问题---------------------------------2 （一） 城管执法依据在理论上的困惑--------------------------2 （二） 违反执法程序现象较普遍------------------------------3 （三） 城管的职责及权力过于广泛----------------------------4
三、关于完善城管相对集中处罚权的建议------------------------4 （一）明确城管法律授权以此消除理论困惑---------------------5 （二）严格依照法律程序办事并建立监督制度-------------------5 （三）限制城管的职责和防止权力的任意扩张-------------------6
结束语----------------------------------------------------6
参考文献--------------------------------------------------7
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论城管执法的现状，问题及对策研究
引言
据《兰州晨报》报道，一位从临洮到兰州靠蹬三轮为生的小伙子，在兰州西站果菜副食批发市场附近遭到几名七里河区城市管理执法局城管的殴打致使昏迷；而据《东南快报》报道，在福州市鼓楼区城管执法局某中队6名队员遭遇不法摊贩暴力抗法，包括中队长在内的两名执法人员被捅伤，其中一个伤势较重，昏迷四小时；无独与偶，“23岁的河北小贩崔英杰在城管执法现场，用切烤肠的刀刺死了北京市海淀区城管执法监察大队副队长李志强”??近年来，上述事件经常在我国许多城市上演，且无论从数量或者强度，都呈现出上升的趋势，似乎预示着中国陷入了“暴力执法”和“暴力抗法”的怪圈。
那么，到底什么是城管执法？城管执法的作用如何？为什么上述悲剧在重复地上演，而却没有相应的措施出台呢？本文就此简要介绍了关于城管的概况，包括概念，职责，以及目前存在的问题并对此提出一些可行性建议。
一、城管执法的概述 （一）城管执法的概念
所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。 2“相对集中行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第16条之规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权，目前学术界对其概念基本达成了一致意见，即“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。
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简言之，“就是在不修改有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律
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法规的方式，调整有关单行法律，法规的行政执法主体。”其范围主要
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欣新著：《媒体眼中的城管猫鼠大战》，载于《中国改革报》，2006年10月20日第4版 秦甫著：《城市管理行政执法手册》，中国建筑工业出版社2004年版，第31页 3
黄贤宏著：《相对集中行政处罚权 效能建设的治本之策》，载于《好论文网》（www.haopaper.com）,2006年12月 4
梁彩虹著：《行政争议法律援助——城管》，中国法制出版社2006年月版，第6页
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包括：市容环境卫生、非法建筑物管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理以及省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。为了积极，稳妥地实施好相对集中行政处罚权这一制度，国务院先后下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》《关于全面推进依法行政的决定》《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》等文件，进一步明确规定了开展相对集中行政处罚权的相关要求。
（二）城管执法的作用
自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来，在我国城市管理方面发挥了突出的作用，其地位也日益显示出其重要性。有效地解决了我国城市管理方面之前存在着多头执法，职权交叉,行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题，使颇具讽刺意义的“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”现象得到有效缓解，并在改善城市管理方面取得了显著成效。
在推行城市管理相对集中行政处罚权的过程中，取得了较好的成绩，被认为“已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑”、“新时期我国全面建设小康社会的必然选择”。但是，在执行过程中，也遇到了一些问题，主要集中在城市管理相对集中行政处罚权涉及到的理论问题及实际操作问题。
二、城管执法存在的主要问题 （一）城管执法依据在理论上的困惑
1、国家在相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构，依照行政法治原则，这些相应的行政职能部门，必须履行。而出现了行政综合执法部门以后，这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使，而由行政综合执法主体行使，这就导致了有法可依的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体无法可依的局面。如《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物，构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门
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责令限期改正，并处罚款。”依照《城市规划法》的规定，行使处罚权应该由县级以上地方人民政府城市规划部门管理，但自从实施相对集中行政处罚权后，城市规划部门却不能行使处罚权了，而没有法律依据的城管综合执法部门却有这样的权利。也有学者认为，城管执法的法律依据是国务院法制办的试点复函及国办发[2000]63号、国发[2002]17号文件将规划管理方面法律、法规、规章规定的部分或全部行政处罚权授予了集中行使行政处罚权的行政机关，即将各部门法律如《城市规划法》中的行政处罚内容相对集中作为城管执法的依据。但是，要知道，以行政决定改变法律规定的内容，其本身的效力是值得怀疑的，其所谓的依据存在着一定的“柔性”。同时也有学者认为《行政处罚法》第16条之规定就是对城管综合执法部门的一个授权。但是《行政处罚法》第16条“关于相对集中行政处罚权的规定并不是对国务院关于这一事项制定行政法规的一个授权，而是就处理这一事项的一个授权。”5也就是说，国务院不能因16条之规定而取得制定相对集中行政处罚权和行为规则的权利。
2、行政主体的职权既是不可分的，又是不可以随意转让的。但是城市管理相对集中行政处罚权则是对传统行政法学原理中职权不可转让的一个挑战。城管行使其他多个行政机关的处罚权，是把其它若干行政机关的行政处罚权进行集合，交由城管进行行使。那么，城管与其它机关则存在着职权转让关系。我国法律明文规定行政主体的职权转让必须严格按照法律规定的范围及程序进行转让。但是，城管与其它机关就行政处罚权的转让却并没有如此体现。
（二）违反执法程序现象较普遍
“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个传统，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害。如相关报刊文摘报道的“法学博士叫板停车罚款案”，郑州市某区人民法院就以被告郑州市城市管理行政执法局作出机动车违章停放罚款处罚决定，未向当事人出示证件、剥夺了司机的陈述和申辩权等理由，判决撤销了该局在汽车上贴罚单这一具体行政行为。
行政执法程序是指行政主体在实施具体行政行为时所应遵循的程序。其基本原则包括如下：1、执法程序法定原则。2、执法程序公开原则。3、执法程序公正原则。4、执法程序参与原则。5、执法程序效
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姚爱国著：《论相对集中行政处罚权》，载于《大松行政法网》（www,dasong.org）行政法学研究，2006年4月9日
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