英国工党的社会政策解读

英国工党的社会政策解读

——观念变化与政策变迁

林德山

2012-11-8 15:27:07 来源：《欧洲研究》(京)2009年2期

【英文标题】The Changing Ideas and Policies: An Interpretation of the Social Policy of the UK Labour Party

【作者简介】林德山，中央编译局世界社会主义研究所研究员。

【内容提要】英国的福利国家是多重政治力量和思想妥协的一个产物，汇聚了不同的观念和政策。同时它也是一个变化的体系。不同政治力量围绕平等、分配和国家的观念分歧及其变化决定了实际政策选择范围和结果。作为该体系的主要缔造者，英国工党有关福利国家的观念直接影响了英国社会政策的演变。这种变化、多元的视角是我们理解英国工党社会政策的基本前提。

【关 键 词】英国工党/福利国家/社会政策/观念

英国工党是英国福利国家的主要缔造者。可从20世纪70年代末以来，“福利国家”的改革成为相继的保守党政府和新工党政府的主要政治议程，但在同样或相似的“改革”旗帜下汇集了不尽相同甚至矛盾的观念和政策。本文主要通过考察英国福利国家建立和发展过程中的观念和政策变化，解读迄止目前新工党的社会政策立场变迁。

一 围绕福利国家的观念和政策争议

在英国，有关社会政策的当代争议大都源自对“典型的福利国家”的不同理解。所谓“典型的福利国家”(classic welfare state)是指20世纪40年代通过一系列的立法——包括教育、医疗卫生、国民保险、国民救助、家庭补贴等方面的——建立起来的一套“从摇篮到坟墓”的社会政策体系。这是一套根据“贝弗里奇报告”所提出的三原则建立起来的、以社会保险为特色的体制。①20世纪70年代中期以前，它实际上是英国两党共同认同的一种体系：两党共同参与了战后社会重建计划；虽然其主要的立法是在战后工党政府期间进行的，但1951年的保守党基本接受了这套既成事实的体制；虽然经历了两党的交替执政，但20世纪70年代以前该体系的基本框架没有大的变化，两党实际上在福利国家、混合经济和充分就业这些基本问题上维持着广泛的政治“共识”，或谓“巴茨凯尔”共识(Butskellite Consensus)。②

不过，“典型的福利国家”既非如人们一度认为的那样是一个设计完美的体制，也不是像后世的攻击者所认为的那样是一些人臆想出来的“乌托邦”。③作为一种妥协政治的结果，它既是现实政治和观念的反映，同时也内含了一些矛盾的观念和政策。随着环境的变化，这些观念和政策中的矛盾也在不断地侵蚀着维持该体系的共识基础。围绕福利国家的目的、机制和手段的分歧主要是由不同的平等、国家和再分配观念产生的。

（一）福利与平等

福利国家的建立一定程度上实现了早期工党所设想的一些社会目标。④但对福利国家的目标工党本身却并没有一个明确的概念。在很长一个时期里，它是由工党承诺的“社会主义”目标决定的。上世纪40年代，工党转而接受并致力于建立福利国家。在建立战后福利体系时，工党总体上遵循了贝弗里奇计划的原则，

但也通过建立全民服务性质的国民医疗保健服务体系(NHS)使之打上了自己的烙印。同时它也曾试图通过国有化进一步推进该体制向“社会主义”的共同所有权发展。进入50年代后，以克罗斯兰以及支持其思想的党领袖盖茨凯尔为代表的修正主义意识和力量的发展改变了工党对“社会主义”以及对福利国家目标的认识。克罗斯兰提出了著名的“目标”与“手段”的命题，宣称共同所有权只是社会主义的“手段”而非“目标”，表示社会主义身份特征应该是一些共同的价值观念，其中包括关注社会福利和追求无阶级社会的平等。虽然他强调平等并不是一般意义上的收入的垂直平等，但同时他又强调，国家资源分配中的第一优先事项是缓解和消除依然存在的贫困和不幸。这就是国家以及税收杠杆的作用。这是社会主义者与保守主义者的一个主要的不同。而对平等的、无阶级社会的诉求使得社会主义者寻求对收入、地位和权限的一种平等主义的再分配，以使社会的不满最小化，确保个人之间的社会公正和机会的平等化。⑤

克罗斯兰的这一立场在显示工党在社会主义目标上的进一步退却的同时，也显示了工党对福利国家目标的一种基本理解。它强调了工党作为社会主义党的身份特征应该是追求一个无阶级社会的平等。它用一种平等的道德价值观取代了社会主义的目标，同时也以它来规定工党所追求的福利社会目标。工党的这种立场转变也是在回应保守党在福利国家问题上的立场转变给自己带来的压力。贝弗里奇报告激发了英国社会中的福利改革意识。对此反应积极的工党受益于这种意识转变。但追随丘吉尔的保守党议员则视贝弗里奇为“一个想要把他人的大量钱财送掉的险恶老人”。⑥这加剧了公众的反保守主义趋势。保守党为此吞下了1945年大选失败的苦果。而在1951年的大选中，保守党却在接受工党已建立的福利国家的同时，成功地利用工党推进国有化而造成的选民对“社会主义”的心理恐慌而赢得了选举。这就造成了工党在身份特征上一种尴尬，只有通过“目标”和“手段”的概念转换，工党才能够以追求更大的平等的方式使自己区别于保守党

人。

与工党在政治思想上的这种转变相呼应，激进的社会学家也用社会学的语言来表达了这种平等意识在社会政策上的诉求。其代表是马歇尔(T.H.Marshall)的社会公民权利说。马歇尔认为，在18世纪和19世纪的一般公民权利和政治公民权利基础上，20世纪的公民权利的一个重大发展是社会权利，包括获得医疗保健、教育和保持收入水平的权利，它们将确保每一个公民享有广泛的社会地位和机会平等。这种权利不再满足于消除社会底层的匮乏，而是要改变整个的社会不平等方式。⑦这种推进社会权利发展的要求，主要是出于社会平等的需要，而非仅仅出于消除贫困目标、基于再分配的普遍主义的福利。这样，在英国就出现了两种福利国家目标的表示方式，即贝弗里奇式的根据“最低普遍性标准”确定福利目标的“软”目标或“最小化”方式和马歇尔式的根据公民权利或平等确定福利目标的“硬”目标或“最大化”方式。⑧前者是基于“匮乏的服务”而后者是基于“需要的服务”。保守党着力要维持前者，而工党则不断地试图推进后者。这种不同的平等和权利观念直接反映在了对分配手段的选择运用上。

不过，保守主义者并非不讲“平等”，他们只是在用一种不同的平等语言，即传统的自由主义语言来解释社会现实。按照这种语言，只有真正的自由市场和个人动力才是普遍福利最大化的方式，而国家和政府的不适当干预只能是对自由的侵犯，并不可避免会造成扭曲和新的不平等。这种政治哲学用个人主义哲学来解释自由和平等，强调“机会平等”。而激进主义者则是在用一种集体主义的哲学来表达自由和平等。所以，严格地说，两者在平等观上的区别不在于是否追求“平等”，而在于如何描述这种平等以及实现这种平等的方法。正如自由主义的坚定信奉者哈耶克在反击他所谓的“社会主义者”的集体主义哲学观时所强调的，仅仅用社会正义、更大程度上的平等和保障等理想来描述社会主义的极终目的是