英国工党的社会政策解读

一种概念上的混乱，因为它也“意味着大多数社会主义者希望达到这些目标的特别的方法，以及许多有能力的人视为为了充分而迅速地实现那些目标的唯一方法”。⑨他还进一步区别了社会目标上的两种不同意义的保障。一种保障是防止严重物质匮乏的保障，即确保每个人维持生计的某种最低需要；第二种是某种生活水平的保障，或者说，一个人或集团与其他的人或集团相比较的相对地位的保障。简单地说，就是一个最低限度的收入的保障和一个人被认为应有的特定收入的保障。这两种保障的区别大体与以下两种区别一致，即为一切在市场体系以外和补充市场体系的人提供的保障，与只能为一部分人提供，并且只有控制和取消市场才能够提供的保障之间的区别。⑩

哈耶克的这种论述是针对当时（20世纪40年代）盛行的凯恩斯主义需求管理方式的，而在当时，福利国家是与凯恩斯主义的思想基本一致的。所以从根本上说，英国的这种福利国家方式是受其攻击的，即便是那种最低普遍性的标准中也蕴含了哈耶克所反对的那种非市场行为的特点。不过，撇开这层意义，上述社会学家所表述的两种追求福利国家的方式非常近似于哈耶克所界定的这两种保障。英国的福利国家在最初的制度设计和原则上明显带有贝弗里奇所代表的社会自由主义者的痕迹。正因为如此，渊源于两种不同思想或政治哲学的人都可从中各取所需。工党试图用更大程度的集体主义来提升福利国家规模和层次，而保守党人则时时要用个人主义的哲学来限制这种倾向。不过，在上述广义的“共识”背景下，两者基本上保持了一种平衡。但到70年代中期，这种平衡开始被打破了。

（二）社会保险与再分配

社会保障的主要目的是减少或消除贫困。人们把历史上解决贫困问题的基本

方式概括为三种(11)：(1)选择性的、主要是根据家庭经济状况测评

(means-testing)确定的救助。这种方式往往带有一些歧视性的条件，而且社会学家认为它存在贫困陷阱的问题，即由于这类救济往往与住房、校餐、免费看病等救济联系在一起，它可能导致人们不愿意去工作，因为通过工作获得的一点报酬可能导致他们失去救济资格，这使得人们的状况更为恶化；(2)根据公民资格提供福利的普遍主义方式。它是对所有人开放的方式。这是一种通过一定的税收体制进行的再分配方式；(3)社会保险计划，是人们按照一定的费率缴纳保险金、并在需要的时候获得受益的共集制(Contributory benefit)方式。这些方式往往是并存的，但在一定的时期，社会中占主导的贫困观念往往决定了某种方式的主导地位。在英国，从济贫法时代到20世纪初，根据经济状况测评提供救济是最主要的反贫困政策。它带有明显歧视性的家庭资格审查条件，因而包括工党在内的激进主义力量要求改变这种方式。在福利国家建立前，进步主义力量要求取消家庭资格审查，建立一种国家控制的最低收入水平制度，并按照公民资格提供福利救济。(12)

贝弗里奇试图同时满足这三种愿望，但他所设计的方案并没有采用左翼力量主张的激进的税收体制和其他一些欧洲国家所采用的、凯恩斯原则上也不反对的那种社会保障累进税，而是采用了社会保险制。在贝弗里奇报告基础上制定的《国民保险法》第一次为疾病、失业和老人提供了全面的保险网。这是一个以社会保险为主要手段，辅以最低生活标准和家庭补助的保障网。而且，英国采用的是一种统一费率的保险制而非其他一些欧洲国家所采用的与工资挂钩的缴费型制。显然，英国的这种社会保险方式强调的是“水平的再分配”而非“垂直的再分配”。(13)选择这种方式是基于设计者对贫困根源的理解。贝弗里奇认为，贫困的主要原因是收入能力的中断或失去和家庭负担过大，所以合理的分配不是在土地、资本、管理方和劳动者之间进行的分配，而是在有工作和无工作时期以及家庭抚养

负担重者与家庭负担轻者和无抚养责任者之间的分配。而社会保险和子女补贴应该是财富再分配的主要方法。(14)

应该说，战后英国的这种社会保险模式一定意义上实现了包括工党在内的进步主义力量的上述要求。同时工党也通过建立国民医疗保健体系(NHS)这一英国社会政策体系中最具特色的制度而发展了普遍主义的福利方式。而且，贝弗里奇的上述贫困观念在工党也得到了回应。克罗斯兰在论述福利时就表示，在英国，大量残存的社会痛苦主要不是由“初级贫困”(primary poverty)产生的（尽管它依然存在），而是由“次级贫困”(secondary poverty)产生的，是由自然的不幸、身体或精神疾病、家庭规模的缩小、收入的突然变化以及社会资本的不足引起的。(15)

显然，在当时福特主义生产模式正处于扩张时期、充分就业是一个可期待的目标、家庭的结构相对稳定的条件下，这种以社会保险为主要手段的方式不失为一种现实的选择。但是，这种模式也带有明显的矛盾。这种共集制的社会保险方式是以工作群体为对象设计的，它包含了与国家基于公民权而提供普遍的社会福利要求的矛盾。建立最低生活标准和家庭补助是为了弥补这种不足。可出于个人与国家作用的平衡原则，英国所定的最低生活标准低于人们维持生活实际所需要的水平，许多人被迫依赖于根据经济状况测评提供的国民救助(National Assistance)。这样，事实上该体制的设计者意欲消除的经济状况测评方式不仅未能如设想的那样逐渐消退，反而成了一个长期的现象。进入20世纪50年代以后，随着社会政策的目标和范围的扩大，激进与保守力量追求不同的福利目标的分歧也日趋明显，主要表现在分配政策上就是保守党政府放弃了一些原有的承诺，而工党则越来越多地转向关注垂直再分配，开始强调贫富差别、教育机会的不平等，以及不同家庭的子女之间、男女之间以及少数民族之间的不平等问题。

上世纪60年代末以后，经济和社会环境（尤其是家庭结构和男女平等问题的变化）使得来自左翼和右翼的力量越来越多地从不同的方向抨击福利国家。左翼抨击它未能矫正这些不平等问题，特别是没有缩小贫富之间的差距；而右翼则攻击它过度耗费了英国的资源，并导致了英国的衰退。

（三）国家的作用

顾名思义，“福利国家”当然要使福利具有一种国家性。福利国家能够在英国建立的政治基础是两党占主导的力量都认同国家可以在提供普遍的福利方面发挥更大的作用。而且，战后体制被人称之为“福利国家”，至少是因为它实现了两个突破。首先，它完成了从自由党开始的对济贫法服务模式的突破。济贫法时代的济贫模式带有突出的多元性（尤其是自愿、慈善性的私有救济占有突出地位），并带有歧视性的服务条件。而新的社会保障所提供的全民性的保障和最低标准则具有一种普遍主义的意义；其次，它用统一、集中的福利提供方式取代了旧有的分散、地方性的福利提供方式。(16)

可是，“福利国家”中的国家是一个模糊、可变的概念。贝弗里奇因为福利国家而遭到后世一些保守主义者的指责。其实，贝弗里奇在设计战后体制时是以国家和个人的平衡作用为原则的，并没有一味追求国家权力的无限扩张。该原则强调国家的责任是保障服务的提供和资金的筹集，但应该给个人参与社会保障制度建设的机会并赋予他们一定的责任。将战后体制中的最低生活标准设定在很低的水平上，就意在为个人留下空间，希望工人可以通过高于最低标准的私有和自愿的福利计划来建立自己扩大的福利途径。也就是说，这种福利体制的机制是强调人们主要应该通过有偿的工作来满足自己的福利权利和提高地位。其有效运转是以设定充分就业、稳定的家庭结构为前提的。而在当时，这似乎并不是问题。