案例提示

《公共政策学案例精选》

案例提示

一、学科与方法

1．从定海古城被毁事件看公共政策的公共性

从公共政策的角度分析，浙江省舟山市非法拆毁定海古城的事件实际上折射出，虽然谋求公共利益的实现应是公共政策的灵魂和目的，但公共政策并不必然地反映公共利益。这是因为，公共权力机关在政策过程中所做的选择，会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题，由此产生政府利益与社会公共利益的关系问题。所谓政府利益，是指政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威，政府的业绩、信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利，等等。政府系统的各个部门和不同层级以及政府官员也各有自己的特殊利益。由于政府官员利益和政府部门利益并不等于政府利益，政府利益也并不完全等于国家利益、人民利益以及社会公共利益。显而易见，反映了以上诸种利益的矛盾和协调的公共政策也就并不必然地反映、维护和增进公共利益。

既然在理论上公共政策应该有效增进和公平分配公共利益，但在实践中又并不必然地反映公共利益；那么，如何在实践中保证公共政策最大程度地达到理论目标就成了至关重要的问题。这就要求必须有一种保证公共政策实现公共利益的有效机制，它要让参与公共政策过程的各种利益主体能够在合理合法的范围内有序有效地博弈，通过各种利益之间的协调、均衡，最后达到维护公共利益的目的。

2．博物馆免票之困

博物馆免票之困，困就困在免票后博物馆不能及时得到政府的财政补贴，以及难以制定相应的可行的实施办法这两方面。

前者，财政补贴不能及时到位，问题在于制定政策的文化部门和负责拨款的财政部门之间协调配合不够，或者说，文化部在制定该政策之前缺乏充分的事前准备。

一项政策出台之前，政府部门应该进行充分的考察、调研以及论证，对该政策的可行性进行研究。政府要考虑到方方面面的因素，比如说公众可能的认可度、自然环境的制约以及财政方面的因素，要进行充分的事前准备，把可能出现的相关问题都要考虑在内。该案例中，文化部以及国家文物局在颁布《通知》之前没有与财政部进行充分的沟通，没有将实施免票政策所必须的财政拨款提前通报给财政部，这不能不说是一个失误。理想的情况是，文化部在拟订政策草案时就应向财政部提出要由此追加预算，并与财政部在这方面达成共识。而现实的情况是，文化部在下达了这个通知之后，才准备将几家部属的博物馆每年度的财政预算和向未成年人免票后可能造成的收入空缺累计整理成册，向财政部提交。这种事后之策显然有失妥当。

后者，博物馆方面由于财务原因难以采取相应的实施办法，这也与政策制定者制定政策时没有考虑具体实施办法有关。该《通知》仅仅笼统规定了几项减免门票的措施，没有就各项规定拟订一个具体的实施办法，使得各个博物馆在接到通知后不仅不能很好地结合自身情况采取相应措施，还使得他们出于财务的考虑不愿实施该政策。免票文件的内容其实是很好的，但是制定政策应该考虑相应的实施办法。这也是政府制定公共政策时要考虑的一个重要

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方面。

当前，解决免票之困的关键，一方面在于文化部和财政部之间要通力配合，积极寻求解决问题的方法，争取早日使对博物馆的财政补贴落实到位；另一方面，博物馆自身也要积极寻求自身发展之路，要逐步适应市场经济的经营方式，采取多角化经营的策略，依托自身资源办出自己的特色。

相信博物馆之困仅仅困在当前，我们不久将看到博物馆微笑着敞开大门的那一天。

3．“组合拳”出手，政策效果有违功能预期

公共政策的基本功能包括：管制功能、引导功能、调控功能和分配功能。本案例中，政策制定者为“组合拳”设定的政策功能主要是引导功能和调控功能，此外还包括一定的管制功能。然而，预先设定的功能并非总能实现预期的政策效果，这里存在着诸多主客观的因素，包括决策者的有限理性、政策对象的复杂性和动态性等等。

4．杭州市区依法管理四小车

出台任何一项新的公共政策都是对社会资源的一种重新分配。如果稍有不慎，就会在总体上影响社会局势的稳定。杭州市政府制定政策依法管理“四小车”的专项行动也是如此。然而在这次专项行动中，杭州市仅仅经过50多天的工作，车辆回收置换工作就全部结束，车主（车工）的情绪基本稳定，无大规模群体性上访事件发生，更没有出现流血和死人情况，基本做到了领导满意、群众满意、置换对象满意。这其中，政策方案的系统性和完善性功不可没。

杭州市政府一开始就把依法管理“四小车”当作系统工程来看待，进行了政策系统的环境分析、政策系统的目标分析、政策系统的结构分析，在此基础上，制定了比较完善的政策方案，有效的保障了专项管理行动的顺利进行。

政策系统的环境分析：

政策系统是开放系统，环境的变化会对政策系统产生直接或间接的影响。“四小车”的存在是过去的政策系统所允许的。但杭州道路城市交通停车难和行车难（简称“两难”）问题的日益严重在一定程度上与“四小车”有着密切关系，而且，由“四小车”引起的交通事故在所有交通事故中占了不小比例。另一方面“四小车”的存在也影响了杭州的城市环境。为了改善城市交通和环境问题，必须对“四小车”出台最新管理规定。即政策系统必须对环境的变化作出响应。

政策系统的目标分析：

目标的合理性：“依法开展这项管理“四小车”工作，是法律赋予我们行政管理部门的法定责职，也是人民群众日益关注的焦点问题，通过对“四小车”的依法管理工作，不仅有利于改善市区道路交通秩序、减少环境污染，而且还可以美化城市环境、提升城市品位。杭州市正三轮摩托车、燃油助动车、营运三轮车等禁止在市区道路通行。原有的不符合国家标准的有动力装置的残疾人专用车，也都按照相关规定进行置换。”

目标的可行性：“目前，我市依法管理“四小车”的工作，已经得到了省委、省人大常委会、省政府和市人大常委会、市政协的支持，同时也得到了广大人民群众的广泛支持和理解。认清形势，统一认识是确保我们行动步调高度统一的前提。”

目标的经济性：“这次对“四小车”的依法管理必然会触及车主和企业的部分利益。是不是因为这个原因而不做呢？显然不是，如果我们仔细分析一下，就会发现依法管理“四小车”所带来的长远利益和整体利益要远远大于政府在这次依法管理过程中的付出。”

目标体系：要通过这次依法管理“四小车”工作，进一步改善城市交通状况，提升城市形象，牢固树立全心全意为人民群众服务的思想和真心实意对人民群众负责的精神，推进“创

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新、亲民、高效、务实”责任政府的建设，为城市经济和社会发展营造良好的氛围。

政策系统的结构分析：

所谓政策系统的结构分析，就是确定政策系统的合理结构，使其在整体上达到优化，以更好的发挥政策作用。从结构上看，杭州市所制定的依法管理“四小车”的政策，符合上述要求。

从整体性上看，有政策制定、政策宣示、政策执行、政策评估等。

从相关性上看，既有车辆回收置换的措施，也有就业安置、社会保障的措施；既有深入细致的思想工作等柔性措施，也有调派警力维持秩序等刚性措施；既发挥新闻媒体的宣传沟通作用，也发挥各级组织的动员发动作用；既修改有关法律法规，也辅助以各种行政措施； 既做好“四小车”的回收置换工作，也对非法生产、拼装、销售“四小车”的窝点进行依法取缔。

从层次性上看，既有依法行政，有情操作这样的高层次政策，也有具体的时间要求、补偿标准等一些具体政策等。

5．大岔社的农业生产结构应该如何调整

本案例中，对原有政策（不太合理的农业生产结构）进行调整时所运用的方法是线性规划方法。在公共政策分析中，线性规划方法主要用来解决在有限的条件下，如何最好地利用有限的资源使政策效益达到最大化的问题。利用这种方法的最后结果，是建立了新的农业生产结构调整的规划模型。该计算过程回答了这样一个问题：在受到一定限制的条件（约束条件）下，如何调整大岔社的农业生产结构，使得农、林、牧各业的年平均产值达到最大，保障农民利益，从而使省委的政策得到执行。具体的说，就是：

在以下11项约束条件下：

Ⅰ.粮食的生产与分配：粮食总产量―籽种―公购粮―牲畜饲料粮≥农业人口总口粮。 Ⅱ.燃料：作物秸杆×30%＋荒山产柴量×80%＋谷壳×50%≥全年燃烧总量。 Ⅲ.饲料：作物秸杆×70%＋谷壳×50%＋耕地种草产量＋可利用的野生草量 ≥各类畜的食草的总量

（作物秸杆的的30%作燃料；70%作饲料，谷壳的50%作燃料，50%作饲料；对于中部地区的林业应采取保护性政策，因此，用柴量可按产柴量的80%计）。

Ⅳ.肥料：人粪＋猪粪＋畜粪×2/3＋鸡羊粪≥粮食作物与经济作物所需有机肥总量 （畜粪肥有2/3用于土地，其余1/3被用于烧坑）。 Ⅴ.耕地总面积限制。 Ⅵ.经济作物面积限制。 Ⅶ.耕地草面积限制。 Ⅷ.耕畜限制。 Ⅸ.水约束。 Ⅹ.劳动力限制。 Ⅺ.经济收入。

如何调整以下农业生产结构（即变动以下各要素的规模大小），

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x1：粮食作物面积（hm），

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x2：经济作物面积（hm），

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x3：耕地种草面积（hm），

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x4：荒山造林或种草面积（hm）， x5：大畜存栏数（头）， x6：生猪年末存栏数（头），

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x7：兔年末存栏数（只），

x8：劳务输出的劳动力个数（个）。

使得大岔社农、林、牧各业的年平均产值达到最大。

回答以上问题，必须使用线性规划的方法进行计算。经过计算，得到如下结果：

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当大岔社的粮食作物面积为48.694（hm），经济作物面积为5.167（hm），耕地种草面积为

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54.473（hm），荒山造林或种草面积为51.546（hm），大畜存栏数为54（头），生猪年末存栏数93.15（头），兔年末存栏数1264.47（只），劳务输出的劳动力个数为25.59（个）时，能够使农、林、牧各业的年平均产值达到最大，该最大产值为11519190万元。

上述计算结果，反映了大岔社农业生产结构中的各项必备要素及诸要素的规模大小。按照这种结构进行生产，是一种和谐发展的模式。这种模式既可以改善农业生态环境，又可以保障农民利益。实现甘肃省委鼓励农民种植养畜，走农牧草相结合的道路的政策目标。帮助大岔社实现和谐发展的新农业生产结构中的各项必备要素及诸要素的规模大小，虽然是大岔社的个案，但如果深入思考，实际上也描述了甘肃中部干旱地区农业生产结构的特征：

①自给性的农业是生产构成的基础，粮食生产的自给也是其他一切生产的必要前提； ② 商品性的畜牧业是产业构成的主体，草畜转化是生态效益变成经济效益的有效途径；③ 纽带性的草业是农牧相互联系、相互促进的中枢性产业；

④ 保护性林业是改善生态环境的重要措施，也是农村燃料的主要来源；

⑤ 剩余劳动力的存在，为农副产品的初级加工及农村第二、第三产业的发展提供了可能的条件。

6．刑罚政策的经济学分析

经济学分析的基本模式是借助“经济人”假设、资源稀缺最大化假设，遵循福利最大化原理、供求原理、等价交换原理，按照成本收益分析法、均衡分析法与帕累托标准，分析和解决现实世界中大量的公共政策问题。

7．政府规模的国际比较及其政策含义

比较分析是政策制定科学化的一个重要方法和途径。本案例结合两个传统指标来比较中外政府的规模，从一个独特的视角得出一项政策建议，即在提高政府公务员显性的工资收入的同时，应当采取措施消除公务员的在职消费和其他隐性收入，缩小政府公务员直接控制经济资源的权力，削减政府机关编制外人员的数量。有关比较分析的方法参见教材第二章第三节第二目和第三章第六节第三目。

8．退耕还林政策的制定与实施

本案例比较典型地反映了一个完整的公共政策过程，包括政策问题的认定、政策目标的规划、政策的制定和实施、以及政策的评估和调整。

退耕还林政策的制定和实施说明，我国政府的治理理念正在发生变化，即由片面的发展观向科学的发展观转变。退耕还林政策的制定和实施的目的就是为了统筹社会与自然环境发展，通过有计划的退耕还林来为经济和社会发展营造良好的自然生态环境。

本案例也反映了政策的制定和执行要随着政策环境的变化进行相应的调整。政策环境是政府制定和执行公共政策的客观依据，它不仅规定了政策的内容，而且还深深影响着政策执行和实现的程度。政策制定过程中，若不全面考虑到每一个环境因素的作用，就很难使政策具有现实性；政策执行过程中，若环境与政策不协调，就很难使政策顺利落实。因此，政策环境起着决定政策执行效果的重大作用。退耕还林政策目前所进行的“适时性、结构性”调整就是退耕还林的政策环境发生变化的结果。自1999年退耕还林政策实施以来，其政策

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