养老保险制度的现状

是建立和谐社会的有力保障。

【关键词】养老保险制度；发展历程；社会统筹与个人账户；空帐运行；养老保险制度覆盖率；养老金替代率；退休年龄偏低 一、引言

为了解决我国人口增长过快的问题，我国从1978年开始实行计划生育政策，对人口出生率进行控制，有效的控制了人口的快速增长，为我国经济的腾飞发展和综合国力的增强提供了有力的支持。但在发展之余，计划生育也给我国社会带来了不小的负面影响。由于严格控制了人口增长，青年人数相对与老年人的比率越来越低，中国已经进入老龄化社会。在《退休行为与退休政策》一书中，明确指出21世纪的中国将进入一个不可逆转的老龄社会。现在中国老龄化呈现五个基本特征：老龄人口绝对数为世界之冠；人口老龄化发展速度快；未富先衰，经济压力很大；老年人口在区域分布上不均匀；老龄人口高龄化趋势十分明显。从现在到2020年，人口老龄化进程明显加快，年均增长速度将达到3.28%，大大超过总人口年均0.66%的增长速度。随着20世纪60~70年代中期的新中国成立后第二次生育高峰人群进入老年，2021~2050年是人口加速老龄化阶段。由于总人口逐渐实现零增长并开始负增长，人口老龄化将进一步加剧。到2023年，老年人口数量将增加到2.7亿人，与0~14岁少儿人口数量相等。到2050年，老年人口总量将超过4亿人，老龄化水平推进到30%以上。2051~2100年是稳定的人口重度老龄化阶段。2051年，中国老年人口规模将达到峰值4.37亿人，约为0～14岁少儿人口数量的两倍。中国人口老龄化的程度不断加剧，就意味着作为非劳动力的老龄人

口比重将不断上升，劳动力比重下降。而据世界银行对中国人口的预测，到2020--2030年间，中国的劳动力人口将不再增长，2030年以后开始下降，同时65岁及65岁以上的人口将稳定而迅速增长，其结果是，人口依靠率或者说老龄人抚养率(65岁及以上人口数与15—64岁人口数的比例) 从1990年8.7%增长到2050年的31.2%。二者近乎相同的数据都告诉我们养老将成为中国未来经济和社会发展的内在钳制力量，它日益成为中国走向和谐社会和共产主义社会的沉重负担，如果不能很好地解决养老问题，中国对共产主义社会的实现将难上加难。于此相对应，我国的养老保险制度面临考验也越来越严峻。、 二、我国养老保险制度的发展

养老保险是一种社会保险，是国家根据人民的体质和劳动力资源情况，规定一个年龄界限，当劳动者达到这个年龄界限时作为年老丧失劳动能力，解除劳动义务，由国家和社会提供物质帮助，保障其晚年基本生活的一种社会保障制度。它是社会稳定的“安全网”。中国的社会养老保险制度已经经过了几十年的历程，经过这多年的摸索、探讨、研究、实践，逐步形成了一套有中国特色的养老保险制度。它基本由三个不同层次的养老保险组成，即基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄型保险，由此初步构建了我国现代养老保险体系的制度框架。我国的养老保险制度的发展历程大致经历了三个阶段。

（一）第一阶段：初步建立阶段——传统型养老保险制度的建立（1951-1978） 1951年2月，国家政务院颁布了全国统一的《中华人民共和国劳动保险条例》， 1958年，国家对养老保险制度进行了修改，国务院发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定(草案)》。规定将企业和机关事业两个相对独立的养老保险办法进行了统一，养老保险制度基本在全国范围内建立起来了。1966-1977年间(十年动乱期间)，建国初期建立起来的养老保险制度处于停滞、倒退的阶段。1978年国家再次对养老保险制度进行了修改，国务院发布了《关于安置老弱病残干部的暂行规定》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，退休制度得到了恢复。传统养老保险制度在当时保证了社会的安定，保障了人民的基本生活，但其特点也使其在从计划经济走向市场经济时面临巨大挑战。

（二）第二阶段：改革实践阶段——社会统筹阶段（1978-1991）

这个阶段，随着经济体制改革的深入，市场经济的快速发展使得传统计划经济体制下形成的单个企业内部自保的传统养老保险制度所隐含的企业间负担的不均衡以及退休人员保障与所在企业经营风险相关的弊端逐步显现出来，传统养老

保险制度存在的严重缺陷。1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，企业和劳动合同制工人按规定的比例缴纳养老保险费，筹集养老保险基金。这个规定表明，在经济体制改革的新形势下，国家将放弃传统的养老保险制度，转而实行国家、企业和职工个人三方共同承担责任的社会化的现代养老保险制度，并由劳动合同制工人推广到全国所有国有企业职工。退休费社会化统筹机制开始在国有企业中试点实行。

（三）第三阶段：探索实践阶段——社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度探索实践阶段

20世纪80年代后，由于老企业的退休人员不断增加，老企业退休金发放的压力越来越大，新建立的企业却没有这块的压力，这必然造成新老企业在竞争中的起点不一样，老企业在竞争中频频失利，实在无力支付众多退休职工的退休金，个人劳保的工资无法给付。为此，1991年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》文件（国发【1991】33号），确立了实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险原则。又由于各地在养老保险的改革中出现混乱局面，国务院于1995年发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发【1995】6号），开始研究统一的基本养老保险制度，并与1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发【1997】26号），明确了“社会统筹与个人账户相结合的模式”是中国城镇企业职工基本养老保险的统一模式，企业补充养老保险和个人储蓄养老保险为基本模式的补充。养老保险逐步社会化，由独立于企业和事业单位的社会保险经办机构管理社会保险事宜。管理基金由非官方机构负责投资运营，养老金不再有退休人单位发放，而是由银行发放，到2001年企业退休职工的养老金基本上全部由银行发放。 三、我国养老保险制度的问题

（一）机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口。

养活上一代人。在社会极度进步的时代，经济高速发展也带来了极不稳定的因素，随着我国老龄化社会的提前和企业破产导致下岗职工增多，社会养老保险基金的筹集更加困难。由于各种因素所致的经营不景气、频临倒闭或破产的企业很多，同时，下岗职工的人数也因此而增多。虽然企业破产了，职工下岗了，但时间不会停止，由此产生的养老保险基金还得继续交，但下岗的职工拿不出这部分资金，但退休的那部分职工的退休工资还得继续发放，必然造成退休金的大量增加，同时作为多层次保险的第二主力的企业年金由于企业方面缴费比例不高、工资基数不实等原因难以继续增长。在这种情况下，社会养老保险基金只出不进，社会统筹的入不敷出可想而知。更应该看到的是我国很大一部分行政、和事业单位还没参加基本养老保险，他们的养老金仍然是由国家全额给付。近年来我国很多地区已经出现了资金收不支的现象，资金缺口越来越大，养老保险制度面临着严重的债务危机。 （二）历史欠账严重，个人账户“空账”运行规模大。

个人账户空账运行，其形成原因主要是那些已经退休的企业事业老职工和新制度实施前参加工作的职工过去都没有个人账户的积累，以致造成了这部分个人账户的空账;同时目前我国用社会统筹部分资金也根本不能满足支付离退休职工的养老金要求，那么最好及最直接便利的办法就是挪用在职职工个人账户上积累的资金，这就是上文提到的现有的在职在岗的劳动者除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代再交一次费用。这样就使使我国养老保险基金的债务不断增加，按规定已缴纳了基本养老保险费的所有在职职工的个人账户上的积累全部或部分变成了空账。据全国社会保障基金理事会副理事长解学智介绍：“目前中国每年

的养老金压力主要发生在两方面，一是征缴的养老金收不抵支，每年大约在500亿--600亿元人民币，一直由中央财政在拨付；二是个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹，2004年个人账户缺口已经积累到7400多亿元人民币”。2005年4月20日，劳动和社会保障部副部长刘永富在“北大ccissr（中国保险与社会保障研究中心）论坛”上也表示：“从1995年社保制度改革以来，截至2004年底，中国养老保险个人账户的空账规模累计己达7400亿元，而且每年还将以1000多亿元的速度增加。”

（三）养老金替代率过高且不一，已不适应养老保险制度的发展。

养老金替代率是指劳动着退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。它是衡量劳动者退休前后保障水平差异的基本指标之一。养老金替代率越高，养老保险金的支出水平就越高。但是我国目前情况是养老金替代率的过

高。虽然说实际上目前（2012）普通城镇的养老金替代率只有30%左右，但公务员和事业单位工作人员养老金替代率高达80%，若算上各种名目的补贴，部分机关、事业单位职工的退休金替代率可以高达90以上，二者均衡一下，这个水平远高于40%-60%的国际水平。因而，我国目前养老金支付压力大，不适合目前养老保险制度的发展。之所以造成目前这个过高且不一的原因，关键是现行制度下，机关事业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金，实行两种截然不同的制度，也就是养老“双轨制”。机关或事业单位的职工养老金由国家全额拨款，而企业职工的养老保险是采用社会统筹和个人账户相结合的方式，由企业、职工共同负担。通常情况下，企业为了将利益最大化，总是想方设法压低职工的缴费基数。这样企业的压力自然就小了，职工的社会保障水平自然非常低。而机关、事业单位的职工，国家为其划拨养老金，不仅以员工的实际收入为基数，而且还随着其工资和工龄的增长而增加。这样，机关、事业单位的职工和企业的职工退休时待遇差别又怎能不大呢？差距过大也会造成社会养老保险基金统筹和调节的困难和压力。

（四）养老保险体系中的“所有者缺失”和越位。

当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是在基本养老保险制度不够完善的情况下，政府过度的干预到了补充养老保险金的管理中，政府成为养老基金的托管人。这极大地限制了商业养老保险的发展。另一方面，政府对农村养老保险制度和财政方面的支持力度不够，却对其经营表现出了极高的积极性。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空”的状态，个人账务中的养老基金完全是由政府的社会保障管理部门控制着，政府部门既是账户的监管者，同时又是账户的直接管理者。在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。

（五）现行的退休制度不适合我国养老保险制度的发展。 我国从50年代初就确定男女性的退休年龄。男性60岁、女性55岁退休的规定一直延用至今。可以说就目前情况分析，退休年龄偏低，且男女性别在退休年龄上差距太大。当前，西方国家的退休年龄基本确定在男性65岁，女性60岁左右，有的国家甚至更高。退休年龄的高低决定着领取养老金时间的长短。而退休年龄越低，则意味着领取养老金的时间越长，即用于支付养老金的基金需求就会越多。加上生活和医疗水平的提高造成我国人口的老年抚养比不断攀升，有关专篇三：中国养老保险制度现状分析 第 20卷第 5期 2006 年 10 月 吉林省经济管理干部学院学报

journal of jilin province economic management cadre college vol . 20 no.5 october 2006 [摘

中国养老保险制度现状分析 □林萍

（吉林省经济管理干部学院财政金融系，吉林长春 130012） 要]中国养老保险制度经过多年的发展，已经形成了一套比较完善的体系，但由于历史遗留问题，

当前社会经济结构的变化，使中国的养老保险制度面临许多困境。因此，中国的养老保险制度亟待从多方 面进行改革，以便能够确立更趋完善的养老保险机制。 [关 键 词]养老保险；困境；改革 [文献标识码] a

[文章编号] 1009-0657（2006）05-0018-04 [中图分类号] c979

商户和灵活就业人员都要参加。这就使得更多的劳 动者可以参加基本养老保险。但实际上，中国2.6亿

中国养老保险制度经过了50多年的发展，历经 多次改革，已经形成了相对完善的多层次的养老保 险体系，但在运行过程中仍然暴露出许多问题。本 文将对我国养老保险制度的现状作出分析并提出解 决方案。

城镇就业人口中，养老保险覆盖面仅达1.7亿多人。 据统计，国有企业和集体企业参保率很高，基本 [收稿日期] 2006—03—06 一、养老保险制度的现状

（一）基本养老保险制度存在的问题。1.覆盖面 窄，参保率不高。从1一、养老保险制度的现状

（一）基本养老保险制度存在的问题。1.覆盖面 窄，参保率不高。从1995年国务院决定在全国城镇 国有企业和集体企业建立养老保险制度开始，我国 养老保险的覆盖范围逐步扩大,2005年12月国务院颁 布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》 提出要扩大覆盖范围： 城镇各类企业职工、个体工 商户和灵活就业人员都要参加。这就使得更多的劳 动者可以参加基本养老保险。但实际上，中国2.6亿 城镇就业人口中，养老保险覆盖面仅达1.7亿多人。

据统计，国有企业和集体企业参保率很高，基本 995年国务院决定在全国城镇

国有企业和集体企业建立养老保险制度开始，我国 养老保险的覆盖范围逐步扩大,2005年12月国务院颁

，也只给一部分人参保，这就导致这

些企业的职工养老难以得到保障。分析其原因，一 上全部参保。但其它各类企业参保率并不高，有的 企业即使参保了

是有些企业经济效益不好，难以参保；二是有个别企 业法人社会保险意识淡薄，只注重经济效益，不注重 社会效益；三是职工维权意识不强，考虑眼前饭碗问 题，不敢维护自己的权益。 此外，个体工商户和灵活就业人员等个人参保 率更低，其中当然有对养老保险认识不足的因素，但 主要还是因为收入低而且极不稳定，想要参加养老 保险十分困难。

2. 征缴率难以达到100%，中断缴费现象时有发 生。即使是那些已经参加了养老保险的企业，也不 能完全保证按期缴费。分析其原因，一是一些企业

经济不景气，正常的企业运转都成问题，特别是国有 企业老职工所占比例较大，负担相对更大，因此缴费 困难；二是有些企业故意欠缴或采取一些方法少缴 萍（1974—），女，吉林省长春市人，吉林省经济管理干部学院财政金融系助教。