中国企业在美国实施并购的国家安全审查风险及其防范

的国际收支平衡产生影响，例如金融投机、价格转移、利润集中汇出等。进一步说，金融投机行为又会冲击东道国金融市场的稳定性，发展到一定程度甚至会引发金融危机。此外，外资并购如大量采取现金或混合等支付手段，会增加东道国的外汇供给，使本币面临大幅度升值的压力，从而有可能引起宏观货币供给失控而导致通货膨胀，不利于国家经济安全。 二、中国企业在美国的并购 （一）中国企业在美国实施并购情况

中国企业对美国投资起始于改革开放之后，但由于当时经济发展水平，投资额较小。随着中国经济的快速发展，以及“走出去”战略的提出，越来越多的中国企业开始走出国门对外投资。2008年金融危机之后，中国企业扩大在美投资的规模。2010年6月，中国贸促会发布的《中国企业对外投资现状及意向调查报告》显示，美国成为中国企业“走出去”的首选，28%的受访企业选择赴美投资，对美国投资开放程度的打分为3.42分(满分5分)，排名位居全球第二，仅次于中国香港地区(3.6分)。可见，中国企业青睐赴美投资。

据统计，2003-2011年，中国企业在美国的投资交易数为307宗，累计投资额为162亿美元，其中以并购的方式进行的交易数目为154宗，累计129.06亿美元。2012年，中国企业赴美投资额达到65亿美元。2013年中国对美国直接投资额增加一倍，总额达到创纪录的140亿美元。虽然中国在美投资额有飙升趋势，但是整体而言，中国投资在美国仍是微不足道的。以2010年为例，欧洲国家对美投资达2.34万亿美元，占到所有外国对美直接投资总额的三分之二，亚洲投资则占到16%，其中日本投资达2630亿

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美元，是亚洲最大投资方。中国59亿美元的对美投资仅占所有对美投资份额的约0.25%，而且小于“金砖国家”中的巴西与印度等国，其中，巴西对美投资额为约为160亿美元，印度为70亿美元。

根据中国商务部统计，中国对美国非金融类直接投资金额，2008年4.62亿美元，同比增长135.7%；2009年9.09亿美元，同比增长96.7%；2010年13.08亿美元，同比增长43.9%；2011年18.11亿美元，同比增长38.5%；2012年18.8亿美元，同比增长3.8%。2012 年中国企业在美国完成的并购交易金额为111 亿美元，只占我国企业海外并购披露金额的0.37%。中国企业在美收购受阻的重要原因是频频遭遇美国政府的国家安全审查。 （二）中国企业在美国实施并购的国家安全审查风险

从并购实践看，自从 2005 年中海油出手优尼科因“可能损害美国国家安全”失败后，中国企业，特别是国有企业，对美并购活动多因国家安全方面的压力而一直难有建树。2005 年中海油斥资 185 亿美元收购优尼科，当时美国国会以该收购将对美国能源及国家安全造成“明确威胁”为理由予以强烈反对，中海油迫于美国国会的强大压力而选择退出。2008 年华为联合美国的一个私募股权基金—贝恩资本（Bain Capital），收购美国网络设备制造商 3Com 公司，被美国外国投资委员会（CFIUS）以威胁美国国家安全理由否决。2009 年西北矿业国际投资公司准备斥资 2650 万美金收购美国金矿公司 Firstgold 51%的股权，以便在美国内华达建厂挖金矿，但最终因金矿距离美国的一个海军培训设施太近，被认为威胁到美国国家安全而未果。2010 年 5 月，华为斥资 200 万美元欲收购美国公司 3Leaf的部分资产，同样被 CFIUS 基于国家安全的考虑于次年 2 月撤销。 对

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2012年在美国寻求并购交易的外国企业而言，中国公司因国家安全问题而受到美国当局审查的并购交易数量大增，居各国之首。2012年9月，美国总统奥巴马罕见的以国家安全为由，撤销了中国三一重工对四处美国风电站的并购案。2012年10月8日，美国国会众议院情报委员会发表调查报告称，中国华为技术有限公司和中兴通讯股份有限公司对美国国家安全构成威胁，建议阻止这两家企业在美开展投资贸易活动。可见美国国家安全审查风险已经成为困扰中国企业到美国实施海外并购的主要障碍。 三、美国的外资并购国家安全审查制度

（一）美国外资并购国家安全审查制度的历史沿革

1988 年，美国国会通过了《国防产品法》（1950 年）第 721 条款的修正案，即《Exson-Flori 修正案》，从而确立了美国外资并购国家安全审查制度。根据该修正案，在符合一定条件下，出于国家安全的考虑，总统有权暂停或禁止有关的收购、合并或接管美国公司的外资并购交易。这意味着美国开始实施相对收紧的外资监管政策。1991 年美国财政部颁布了这一修正案的实施细则—《外国人合并、收购和接管规定》。该细则对国家安全审查的各个方面特别是原则、范围、实体和程序等均做出了明确规定，完善审查制度内容的同时，使其更具有可操作性。其后美国总统修正了《行政命令 11858》，正式授权外国投资委员会（TheCommittee on Foreign Investment in the United States，以下简称 CFIUS）负责实施该修正案。至此，审查制度的最初体制确立。

美国国家安全审查制度也是经过多次修订和改革而逐步完善的。《Exson-Flori 修正案》分别于 1992 年（两次）、1994 年、2007 年先后

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接受四次修订。第一次修订称作《伯德修正案》（the Byrd Amendment），生效于 1992 年10 月 23 日。《伯德修正案》的直接诱因是 1992 年受法国政府控制的法国汤姆逊企业试图收购美国 LTV 航空和国防公司案。该收购交易如果成功，汤姆逊企业就会成为导弹技术领域的主导者。该案件在当时引发了对外国控制的实体收购美国实体的交易对国家安全威胁的讨论。迫于压力，国会通过了《伯德修正案》。该修正案要求 CFIUS 对“被外国政府控制或代表外国政府的实体”对美国企业实施收购、合并或接管的交易进行为期 45 天的调查，从而开创了对外国政府控制的企业在美国进行并购活动的强制审查的先例。第二次修订于 1992 年 10 月28 日生效，该修订细化了国会的监督权，要求 CFIUS 在做出是否应采取强制措施的决定后立即向国会报告，并就特定事项每四年提交一份报告。1994 年国会对《Exson-Flori 修正案》进行了第三次修订，这次修订涉及内容不多，相对简单，影响不大。2006 年 7 月 26 日，美国总统签署了《外国投资与国家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，以下简称 FINSA），从而成为美国对《Exson-Flori 修正案》进行的第四次修订，也是迄今最重大的修订，该法案生效于 2007 年 10 月 24 日。这次重大修订源于两起重大的外国公司并购美国企业案件，即 2005 年的中海油收购美国石油公司优尼科案以及 2006 年迪拜世界港口公司（DPW）拟收购在美国六个主要港口拥有经营权的原英国 P&O 公司案。这两起交易在美国引发了长期的对如何平衡“保持美国安全和保持经济开放”的争论，直接推动了美国对其审查制度的修订和完善工作。FINSA 的出台，表明在“9·11”事件之后美国更加注重对国家安全的保护，强化了对事关国家安

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