论文：行政法理论基础

关于行政法理论基础探讨

——浅析平衡思想与控权理念

【摘要】在我国,对行政法的定义、行政法学的架构以及其他理论方面存在很大的不同,其原因在于有各种不同的行政法基础理论,如:平衡论、控权论、管理论、服务论、公共权力论等。在所有行政法基础理论中,大多学者认为影响中国行政法发展的主要是三大基础理论:管理论、控权论、平衡论。本文主要就平衡论及其发展的控权—平衡论进行探讨分析。 【关键字】 行政法 理论基础 平衡论 控权—平衡论

平衡论是由北京大学罗豪才教授于20世纪90年代初提出的一种有关中国行政法学理论基础的观点。该论认为，行政法的全部发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程。

在不同领域，“平衡”有不同的涵义。

一般而言，平衡是指矛盾双方在力量上保持一种相对静止的状态。矛盾双方的力量是此消彼长的，绝对静止的状态是不可能存在的。也就是说，世界上没有绝对平衡的事物，平衡总是相对的。

但是，不存在绝对平衡并不等于人们追求平衡并努力保持相对平衡这一观点是错误的。在一定意义上讲，平衡和平等、和谐、统一相一致，而后者正是人类所追求的一般的价值目标。

就平衡论而言，具有多种不同的认识和观点。

如 “在行政机关与权利一方义务和关系中，权利义务在总体上应该是平衡的。既表现为行政机关与相对一方义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。”

有人认为“行政法中的平衡，实质上是一种使各种对峙或冲突因素处于相互协调之中的和谐状态，它可以分解为以下要求，即行政法上权利与义务的总体平衡，行政主体与相对人之间关系的平衡，公共利益与个人利益之间的平衡以及效益与公正的平衡等。”

有人认为“平衡是指：当行政法中行政权利和个人权利两个价值取向发生冲突时，不能偏废，而应该根据实际情况和理性的要求，对两者进行权衡选择，使行政权利和个人权利达到适度恰当的状态。”

平衡论认为，古代行政法在本质上是管理法，而近代行政法总体上是控权法，现代行政法既不是管理法，也不是控权法，而是保护行政权与公民权处于平衡状态的平衡法。与现代行政法实质上是“平衡法”相适应，现代行政法存在的理论基础是平衡论。

平衡论一直是中国行政法学界最引人关注的主题之一。对平衡论的探讨一直没有停止。

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而它的基本含义可以理解为：在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上应当是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；它既表现为行政机关自身的权利义务的平衡，也表现为相对乙方自身权利义务的平衡。平衡论也可称为“兼顾论”，即兼顾国家利益，公共利益与个人利益的一致。

平衡论倡导者提出在行政实体法律关系中，行政机关与相对一方的权利义务是不对等和不平衡的。行政机关总是居于主导地位，可以单方面决定相对一方的权利和义务，后者只能服从。但在行政诉讼法律关系中，则相对一方居于优越地位，可以作为原告要求法院对行政行为进行审查，而行政机关则应对其行为负举证责任。行政机关与相对一方的权利义务，在不同的行政法律关系中存在着不平衡，恰恰是为了实现二者在整个行政法律关系中的平衡。 从而形成权利义务的“不对等——不对等倒置—— 总体平衡”的过程。

在平衡论的基础上，有人提出“控权——平衡”的理论，“控权是实现平衡的手段，控权是平衡指导下的控权；平衡是控权的目标，平衡只有通过控权才能实现。”

还有人认为行政法是融“控权”与“保权”于一体，具有双重作用，于是有“平衡论”之说。

所以在此基础上，又提出了 “控权——平衡论”。不论什么样的历史条件下，对权力的控制都是必然的，只是控制的方式不尽相同。

孟德斯鸠认为“一切有权利的人都容易滥用权利，这是万古不易的一条经验。有权利的人们使用权利，一直到有界限的地方才休止”；E.博登海默坚信“在权利不受限制的社会制度中发展趋势无疑往往是社会上有实力者压迫或剥削弱者”。

所以一切权利都需要控制，对于行政权也是如此，当对行政权的控制和行政权本身平衡时，二者便会和谐的融为一体，这是行政权得到最合理发挥的体现，有利于社会的和平进步。

“控权——平衡论”认为自身是在“平衡论”的基础之上发展起来的一种全新的理论模式。它毫无疑问是对“平衡论”作了新的揭示，“平衡论”实际上是一个以平衡为表，以控权为实的理论。“控权——平衡论”是对平衡论的完善。

“控权——平衡论”基本涵义是：控权是方法，平衡是目标，控权是平衡指导下的控权，平衡是只有通过控权才能实现的平衡。平衡是公共利益与个体利益均至最大值时的状态。

也有学者提出类似观点，认为随着法律价值观、政治体制和经济形态的发展变化，行政法核心理念自产生起共经历了“保权说”、“控权说”、以及“保权——控权均衡说”三个阶段。与义务本位、专制政体、自然经济相对应的行政法核心理念是“保权说”，而与权利本位，初步形态的民主共和制，自由竞争状态的商品经济相对应的行政法核心理念则是“控权说”。

在当前中国社会，应是“控权”乃至“均衡”观念成为行政法的核心理念。

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传统行政法控权理念的核心可以归结为：行政法是保障个人自由、控制行政机关权力的法律，它对行政法的一系列基本问题，形成了以公民个人权利为本位、以个人主义和自由主义政治哲学为基础的系统认识。

行政法传统控权理念盛行于19世纪，它的基本构成是：（1）行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人自由权利，制止国家行政机关干预或限制个人自由和权利。（2）行政法最重要的内容就是独立的司法权对行政行为予以司法审查，从而达到其限制和控制行政权的目的。

进入20世纪以来，尽管英美国家的行政法理论和制度实践以及相应的社会背景条件都发生较大变化。

我们也必须看到，没有一成不变的理念，只有一成不变的言词和语句。随着社会的发展，当今学者在强调行政法控权功能时，对它的理解已与传统有着相当的分歧。

现阶段，我国提倡“控制——平衡”，是有其现实国情与与历史传统的因素。第一，数千年专制统治，在人们的意识形态中存有相当深刻的“少权利多义务”的印迹。第二，在现在的体制转轨与完善时期，行政机关在权利义务的分配中处于主导地位。第三，法治观念未获得人们普遍性接受，“依法行政”尚未全面实施。一方面存在行政权的滥用，另一方面，相对方缺乏权利保护意识。第四，对行政机关的违法行为的监督机制不够健全，对之造成损害的救济手段也不是十分有效。

所以，现阶段的行政法关系的平衡应该以控权为手段。不能孤立的分析和论述控权如何获得平衡作为平衡手段之一的控权是在其他有关联的平衡的手段的共同作用下，形成合力方能实现或接近行政法的平衡状态。

中国要建立社会主义市场经济体制，就必须以行政体制的改革为契机推进政府职能的根本性转变。由政府干预、参与经济运行转变成政府在遵循客观经济规律基础上为弥补市场机制之不足，间接的引导微观经济组织在市场机制下最优配置资源。

事实上，“控权”体现了政府经济行为必须实现法制化，政府不能随便干预经济；“平衡”则体现了市场经济的客观要求——市场机制是第一性的，而政府作用只是辅助的，平衡的价值取向同时兼顾起政府通过规划、服务、诱导功能而一起实现社会公益与微观经济利益的双重增长；控权——平衡则表明了政府引导经济的动态过程与终极目标。

【参考文献】

1、 张树义 梁凤云 现代行政权的概念及属性分析 国家行政学院学报 2000年第02期 2、 王学辉 对行政法基础理论的思考 西南政法大学学报 2002年第03期

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3、 陈泉生 论现代行政法学的理论基础 法制与社会发展 1995年5期 4、 罗豪才 现代行政法的平衡理论 北京大学出版社 1995年

5、 赵希洋 关于平衡理论的性质分析与价值探讨 当代法学 2001年03期

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