统筹城乡发展，走向城乡一体化 - 图文

统筹城乡发展，走向城乡一体化

一、研究背景及意义

中国目前正面临着城乡劳动力迁移的巨大压力，据估计目前已有数千万农村人口进入城市工作或居住，而这些人都没有城市户口。如果户籍制度进一步松动，城乡劳动力迁移无疑将会进一步加剧。近年来，中国城乡人口流动已经引起了国内外学术界的广泛关注。研究现状离不开对历史的了解，目前中国严峻的人口形势是解放以来一系列政策的历史积累的直接结果。但是现存的对城乡人口迁移历史的定量研究很少，特别是使用家计调查资料并且针对农村到城镇的迁移研究。

中国的城乡迁移的控制是通过户籍政策来实现的。户籍制度从50年代开始实施以来，一直是影响城乡人口流动的主要制度障碍。

户籍制度的初衷是想对人口迁移进行登记和管理，如中国解放前的户口登记和东亚一些国家的户口登记制度。1951年公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，规定外地进城的人口需要到当地公安局登记。1955年国务院又颁布了《关于建立经常户口登记制度》，其中规定无论对城市还是农村居民改变居住地的迁移需得到官方的批准。然而，上述两种条例都没有对迁移作出明确的限制，只是要求迁移人口进行登记。以后执行的限制人口迁移的户籍制度采用了原户口管理的组织形式，限制迁移的必要性却是解放后实行的一系列政策而导致的。

控制人口流动的主要目的在于控制农村人口向城市的迁移。主要原因是由于采取了一系列压低农产品价格和农产品定量供应的政策，从而造成了50年代后期的粮食短缺。50年代初期，由于中国政府采取了重工业优先发展的战略，农业成为重工业所需积累的主要来源，而资金从农业到重工业的转移是以压低农产品价格实现的。农产品价格的人为扭曲造成了农产品供给和需求之间的不平衡。在粮食短缺的背景下，政府采取对农产品统一收购和定量供应的方法来保障工业和城市对农产品的需求。1955年国务院户口政策出台后，城市居民的农产品定量供应即开始实施。从此以后，政府供应城市居民粮食的责任便以制度形式规定下来，而农村居民则由于被排除在粮食保障的体系之外而必须依赖自己。这套制度，加上后来陆续完善的一整套只有城里人才能享受国家补贴的社会保障体系，包括公房、公费教育、公费医疗、养老等，使城乡间的收入差距扩大。更由于这套制度的负担者是国家财政，又使其具有了排他的特性。不难看出，因为具有城市户口是获得这些补贴的先决条件，所以，控制粮食和财政负担的捷径便是控制城市人口数量。在城市人口数量很少并且界定很清楚的情况下，他们又可以对政策施加影响获取更多的补贴。

1978年以前，粮食对人口流动政策的导向起了重要的制约作用。为了有效地实施统购统销政策，增加农业产量以及支持工业化运动，政府于1957年推行了农村合作化制度。这一强制的合作化运动导致大量农民抛弃种地前往城市去寻求工作。为了保护农村合作化运动和控制城市对农产品的需求，全国人民代表大会常务委员会颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，这一条例对城乡迁移提出了明确和严格的控制。农村迁移人口需要具有城市就业许可证或入学通知书方可进入城市。如果没有上述证件，迁移者必须向原居住地户籍管理处申请迁出许可，而且要获得城市户籍管理处颁发的进城许可证。这一规定为政府管制人口流动打开了方便之门，因为进城农民的数量很容易通过控制城市招工和招生指标得到控制。对家庭成员随迁的限制也通过城市户籍管理部门控制的随迁指标而掌握在政府的手中。结果是城市各机构几乎完全掌握了进城农民的流量，这种控制的成效可以是很高的。在大跃进期间，

由于城市工厂大量需要工人，此制度对于限制农民进城的作用没有马上显示出来。从全国的统计来看，在《中华人民共和国户口登记条例》公布后的3年间（1957～1959年），市镇总人口以平均每年1000余万的速度增加。但是很快大跃进便以失败告终，这个户口管理制度也马上派了用场。

1959～1961年3年自然灾害期间，据估计有3000万人死于饥荒。城市农产品供给在这一时间也大为消减，为了减少城市中商品粮供应的人口数，约有2000万在城市中居住的农业人口被迫返回农村，城乡之间的大门从此关闭。3年自然灾害过去以后，农业生产率有所恢复，但从未达到农村合作社以前的水平，直到70年代末农村实行家庭联产承包责任制以后，情况才有所改观。因此直到家庭联产承包责任制实行以前的20年，户籍制度的执行都是相当严格的。

2003年10召开的中共十六届三中全会提出了著名的“五个统筹”，即坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开发”。城乡统筹是针对城乡分割提出来的，就我国而言，是指逐渐消除我国长期以来的城乡之间的对立关系，缩小城乡各方面的差距，提高农业生产效益，增加农民收入，建立城乡平等和谐、协同发展和共同繁荣的新型城乡关系。十八大报告中提出，要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣和要着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长，具体到2020年，“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的目标。（百度） 2004年以来，九个中央一号文件，连续锁定“三农”，构建起强农惠农政策体系。全面建设小康，农村是难点；“四化”同步，农业是短板。2013年1月31日，第十个一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》全文公布。今年的中央一号文件中对过去十年我国的农业农村工作进行了总结，突出强调围绕现代农业建设，充分发挥基本经营制度优越性，着力构建新型农业经营体系。 城乡一体化是城市化发展的高级阶段，是生产力发展到一定阶段的必然产物。 长期以来，城市是工业的集中地，是政治、经济和文化的中心。而农村知识发展农业，为城市提供服务，为工业提供原材料。这就造成了城市的快速发展和农村的相对滞后，二元经济结构形成。在二元经济结构下，城乡居民的收入差距扩大，城乡经济变得不协调。这严重地阻碍了生产力的发展与和谐社会的构建。因此，消除二元经济结构，加强城市与乡村之间的联系及其相互之间的作用是经济社会高速发展的一种必然趋势。城乡一体化的本质，就在于消除现存的城乡二元经济结构，最大限度地缩小现存的城乡差别。

二、 城乡一体化的概念界定

城乡一体化的概念是在20世纪80年代初提出来的。上个世纪80年代初，我国苏南地区的乡村经济飞速发展，出现了乡镇工业的发展规模与速度超过农业的趋势，城乡之间的科技、文化、社会交往等日益频繁，城乡居民生活水平和生活方式的差距在不断的缩小。在这种背景下，苏南地区首先提出了城乡一体化的概念。为加快我国工业化，推进城乡一体化，1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出：“要充分发挥中心城市的作用，逐步形成以大、中城市为依托的、不同规模的、开放式、网络式的经济区。”随后，我国的北京、上海、浙江等城市都根据自身的实际情况，进行了不同形式的城乡一体化实践，进一步丰富了城乡一体化理论。

社会学者从城乡关系的角度出发,认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村,打破互相分割的壁垒,逐步实现生产要素的合理流动和优化组合,促进生产力在城市和乡村间的合理分布。城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展,逐步缩小,直至消灭城乡之间的基本差别,从而使城市和乡村融为一体。经济学者则从经济发展规律和生产力合理分布出发,认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求,是统一布局城乡经济,加

强城乡之间的经济交流和合作,使城乡生产力优化分工,合理布局,协调发展,以取得最佳的经济效益。规划学者是从空间的角度对城乡结合部做出统一规划,即对具有一定内在关联的城乡交融地域上个物质与精神要素进行系统安排\环境生态学者从生态环境的角度出发,认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合,保证自然生态过程的畅通有序,促进城乡健康!协调发展。

不同的学者对城乡一体化也有不同的理解,王碧峰认为城乡一体化是指在大力发展生产力的过程中,促进农村人口城市化,逐步缩小城乡差别,实现城乡经济、社会、环境的和谐发展,使城乡共享现代文明。陈雯认为城乡一体化是在生产力水平相当高的时期,一个充分发挥城乡各自优势、理顺交流途径的双向演进过程,是城带乡、乡促城,互为资源、互为环境、互为市场、互相服务,共同享受现代文明的城乡空间的对立统一。赵慧娟等认为城乡一体化是指城市和乡村以一个整体出现,其间人流、物流、信息流自由合理的流动,城乡经济、社会、文化互相渗透、互相融合、高度依赖,城乡差别很小,各种时空资源得到高效利用。赖扬恩认为城乡一体化是指城市与乡村是一个整体,城乡经济、社会、文化互相渗透、高度依赖,城乡的地位相同,但各自承担的功能不同,其实质在于城乡之间生产要素的自由流转,在互补性基础上,实现资源共享和合理配置。

三、 国外学者对城乡统筹发展理论的研究综述

关于农业与城市工商业之间关系，亚当斯密认为：农村以生活资料及制造材料供给都市，都市以一部分制造品供给农村居民。不再生产亦不能再生产生产资料的都市，其全部财富和全部生活资料都是得自农村。但我们不能根据这点，就说都市的得利即是农村的损失。他们有相互的利害关系。农村居民与其亲自劳动来制造他们需要的制造品，不如作这种交换，因为通过这种交换，他们可用较小量的自身劳动生产物购得较大量的制造品。都市是农村生育产物的市场，农民用不了的东西，就拿到都市去交换他们需要的物品。都市的居民愈多，其居民的收入愈大，农村在剩余产物的市场愈广阔，对广大人民愈有利。

英国古典政治经济学家李嘉图在其著作的《政治经济学及赋税原理》一书中最早论述了工业化过程中的城乡差距问题，主要有这样几个观点：

第一，农业部分存在收益递减规律。就是说，在不断保持同一水平投入的条件下，农业产出的增加数量是逐步下降的。因为土地是有限的，为了增加生产量，农民不得不把种植越来越转向贫瘠的土地，而贫瘠的土地上同样的投入只有较少的产出，或者说同样的产出必须有更大的投入。这就是今天人们常说的，在一定条件下，土地边际收益递减规律。第二，城市工业则不仅不存在收益递减规律，相反，其效率不仅高而且呈收益递减趋势，城市工业代表着经济及社会发展的方向。从而，李嘉图得到结论：收益递减的农业是没有前途的，以农业为主要产业的农村必将衰落；而收益递增的工业是社会发展的方向，以工业为主要产业的城市获得繁荣。同时城市部门因效率较高并且收益递增，可以支付给城市劳动者更高的工资，而工业发展扩张要吸纳农村剩余劳动力更高。这样城乡发展水平及城乡居民收入的差距是必然的，城市在政治、文化上对农村的统治也是必然的。二次大战后的发展经济学家也多持有这种观点。

马克思在《资本论》中指出：“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。”城乡一体化的含义就是克服这种城乡分离和对立。

马克思和恩格斯认为在未来的共产主义社会中，随着生产力的发展，整个社会将会逐步进入“城市和乡村的融合”阶段。由于城市和乡村的差别，会使会使工业在控制农业的前提下,不断的渗透到农业之中，从而使农业工业化。马克思认为当生产力发展到一定水平时，城市和乡村之间的对立也会消失，从事农业和工业劳动的将是同样的一些人，而不是两个不

同的阶级\恩格斯进一步指出：乡村农业人口的分散和大城市工业人口的集中只是工农业发展水平还不够的表现，它是进一步发展的阻碍。恩格斯认为城乡融合是一种必然趋势,通过消除旧的分工，进行生产教育，变换工种，共同享受大家创造处理的福利，以及城乡融合，使全体成员的才能得到全面的发展。

杜能的“农业区位”理论，杜能（1826）通过分析产品运输成本与利润的相关关系发展，以城市为中心，周围土地利用的类型取决于离城市距离的远近，形成一个个同心圆还贷，每一个圆环带都以一种农作物为主，形成各具特点的农作物组合耕作方式和经营方式。他提出了著名的“孤立国”理论，假定有一个孤立国，在这一孤立国中有一个都市，远离都市的外围平原变为荒芜土地；都市所需农产品都由乡村供给，都市提供农村地区所需的加工品。在这种假设下，杜能提出了各种产业的分布范围或适宜区位。他把都市外围按距离远近划成6个环带，被称为“杜能环”。杜能从区位地租出发，得出了农产品种类围绕市场呈环带状分布的理论化模式，从而为以后提出区位论中两个重要规律——距离衰减法则和空间相互作用原理提供了准备。由于杜能的理论最初是针对农业的，因而被称为“农业区位论”。

比尼泽.霍华德是英国的城市学家,他针对当时大批农民流入城市,造成城市膨胀和生活条件恶化的情况,于1898年出版了一本名为《明日:一条通往真正改革的和平道路》的书,提出了建设新型城市的方案。他把这种兼有城市和乡村优点的理想城市称之为田园城市。“田园城市”实质上是城市和乡村的结合体,它包括城市和乡村两个部分,城市四周为农业用地所包围\城市的规模必须加以限制,农业用地是长久保留的绿化带\在城市发展上,霍华德强调把城市与外围乡村作为一个整体来分析,对资金的来源、土地分配、城市财政收支和田园城市的经营进行科学的管理,使城乡协调发展。霍华德的“田园城市”理论强调的是将城市和农村作为一个整体来发展,使两者相互补充,共同发展。

亨利.赖特在20世纪30年代提出了“区域城市”的设想,即通过建立整体化的,清晰的区域交通网络\在交通轴交叉点形成城镇集聚,构成多中心城镇功能以及相对集中的空地系统。也就是说,农业的发展将促进中心城市达到更高程度的经济与生态协调,从而使中心城市成为一、二、三产业空间上梯度布局,形成大、中、小城市群体在空间形态上呈现区域化的特征,即区域城市(regionalcities)。赖特的“区域城市”理论强调的是通过整体的、清晰的交通网络,来形成城乡经济在某区域内的融合。

缪尔达尔的“地理上的二元结构”理论。缪尔达尔（1957）在《经济理论和不发达地区》一书中，提出了“地理上的二元结构”理论，成为城市化理论中城乡协调发展的经典理论。他利用“扩散效应”、“回流效应”等概念解释一国经济发展中地理二元结构形成的原因和作用机制。他认为由于经济的发展所带来的商品、资本、人员、技术等要素的自由流动会使先进的地区更先进、落后的地区更落后，因此必须由政府制定相应的政策和帮助落后地区加快发展。

20世纪70年代,加拿大学者麦基在考察了东南亚若干大城市后提出了“Desakota”理论。在印尼语中Desa是农村的意思,kota是城市的意思,所以“Desakota”可以理解为城乡一体化区域。它是一种以区域为基础的城市化现象，不同于西方国家以城市为基础的城市化景观,建立在区域综合发展基础上的城市化形态,实质就是城乡之间的统筹协调和一体化发展\它们一般处于大城市之间的交通走廊地带,借助于城乡之间强烈的相互作用,带动了劳动密集的工业、服务业和其他非农产业的迅速增长,实现了居民职业活动和生活方式不同程度的转变。其主要特征是高强度、高频率的城乡之间的相互作用、混合的农业和非农业活动,淡化了城乡差别。

四、国内学者文献综述

我国著名发展经济学家张培刚对农业与工业的相互依存关系以及工业化对农业生产和农