六论片区扶贫体系研究片区扶贫规划编制的理论基础

六论片区扶贫体系研究：片区扶贫规划编制的理论基础

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（以下称：新扶贫纲要）确定了六盘山区、秦巴山区、武陵山区等十一个区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。并明确：加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。各省(自治区、直辖市)对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划。

可见，新扶贫纲要对连片特困地区的扶贫攻坚责任关系、主要任务、实现路径进行了规定。其中，编制好片区扶贫规划，是工作的基础，也是落实各方职责的依据，更是体现新扶贫纲要核心精神的载体。而理解和把握好编制规划的基本理论、基本共识、技术路径等基本方面，是组织片区扶贫攻坚规划编制的基础性因素。

片区扶贫攻坚的基本理论

任何规划都需要理论支撑。比如，区域合作的理论和空间布局的理论，是区域规划最为直接相关的理论，进而成为区域规划的理论基础。区域合作的理论包括规模经济、集聚经济、比较优势、交易成本、外部效应、囚徒困境、公地悲剧等相关理论。空间布局的理论包括区位论、点轴论、圈层论等。因为区域规划就是要规范资源开发利用秩序，明确基础设施和基础产业的空间布局，引导产业和人口合理布局，解决“个体理性与集体理性”的矛盾。除了这些理论以外，其他理论如区域发展理论可以作为区域规划理论的补充。

片区扶贫攻坚规划实际上就是区域规划中的一个专项规划，具有区域规划的基本特征。但是，片区扶贫攻坚规划并不完全等同于区域规划，除了区域合作理论和空间布局理论外，还需要有自己的理论基础，抑或是区域规划理论基础的具体化。片区扶贫攻坚的基本理论应该包括三个方面的理论。一是规划方面的理论，如增长极理论、圈层结构理论、梯度推移理论、二元结构理论、协调发展理论、可持续发展理论等；二是扶贫开发方面的理论，如贫困与反贫困理论、参与式扶贫理论、多维扶贫理论、开发式扶贫理论、保护式扶贫理论、产业扶贫理论等；三是扶贫规划理论，这是区域规划理论和扶贫开发理论的融合及发展，包括中心地扶贫带动理论、片区扶贫辐射理论、区域梯度减贫理论、片区产业减贫理论、地域协作减贫理论、多元渗透式减贫理论等，这些理论中可能有一些尚未形成完整的理论体系，而仅是理论观点的集合。但是，对于这些理论层面的认识，对于片区扶贫规划的编制也具有重要的指导意义。

片区扶贫规划编制的基本共识

形成片区扶贫规划编制的基本共识是顺利推进规划编制工作的基础。这些基本共识包括规划的定位、属性、层次、编制方法、编制主体以及与其他规划之间的关系等方面。集中体现于对“片区扶贫规划的定位与属性”、“片区扶贫规划编制的方法”和“片区扶贫规划的实施前提”等三个基本问题的认识。

关于“片区扶贫规划的定位与属性。”涉及五个方面：一是规划定位。片区扶贫规划应是一个集行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫于一体的大扶贫规划，对外与区域经济社会发展规划相衔接，对内专项扶贫规划与行业部门相关规划、社会扶贫规划相结合。二是规划属性。根据片区扶贫攻坚的目标任务，需要编制两个规划，即：区域发展规划和片区扶贫规划，前者为后者提供发展环境及基础，后者以贫困区域、贫困人群为目标，两者共同促进片区扶贫攻坚目标的实现。三是规划期限。与连片特困地区扶贫攻坚的长期性、艰巨性相适应，片区规划期限应为10年，可以以5年为界分两个实施阶段，既与新扶贫纲要的时间相统一，又与全国及各地的“十二五”规划相一致。四是规划目标。片区扶贫攻坚规划目标应体现在“缩小城乡、区域、贫富三大差距”等方面，并以“改善生活、改善生产、改善生态、提高发展能力”为着眼点。五是规划内容。需要明确片区规划的组织领导、指导思想、基本原则、目标任务、具体措施、保障政策、评价体系等基本要素，而不应仅仅具体明确扶贫部门做什么、其他部门配合做什么。

关于“片区扶贫规划编制的方法。”主要是四个方面的问题。一是“由谁来编”。考虑到片区扶贫攻坚规划综合性强、跨区域、跨领域，规划必须具有权威性。因此，各级政府牵头由扶贫部门具体组织编制，更能保证规划的严肃性。二是“由谁来审批”。一般情况下，编制及审批单位级别越高，贯彻实施力度就越大。所以，尽可能地“向上”编制、审批，以确保规划的效力。理想的方案是，片区扶贫攻坚规划由国务院审批。三是“如何保障规划编制”。主要是指，编制规划要充分考虑成

本。各级政府需要把片区扶贫攻坚规划的预算列入计划，否则规划编制质量就难以保证。四是“规划编制、汇总的方式”。应该采取上下结合，交叉推进的方式，将片区规划作为中间的结合点，国家整体的扶贫攻坚规划与县级扶贫攻坚规划同时编制，最后汇集到片区层面进行统筹平衡。

关于“片区扶贫规划实施的前提。”主要是三方面：一是需要建立完整的实施机制、考核机制、检查机制，以支撑规划付诸实施，避免“规划规划，墙上挂挂。”二是片区扶贫规划编制完成后，片区内的贫困地区按照规划推进扶贫，但片区外的贫困地区也需要有相应的政策措施，否则有可能会由于扶持力度的不同，带来新的贫困问题。三是扶贫投入能否保证是片区扶贫攻坚目标实现的基础和前提。

片区扶贫规划编制的技术路径

片区扶贫规划编制是一项系统工程。构成同一片区的区域越多，规划需要考虑的因素越复杂。一般而言，片区扶贫规划编制可以分为五个阶段：准备、启动、编制、编修、审批等。准备阶段的主要任务是：任务分解、资料搜集、实地调研、典型设计；启动阶段需要完成机构组建、经费预算、统筹协调等工作；在编制阶段，主要任务是规划撰写、意见听取、规划论证、汇总平衡等；规划编修是指对规划论证提出的问题进行汇总，针对问题开展实地调研、修改规划；规划审批阶段，即按照既定程序，上报片区扶贫规划，审批机关组织评审、审批。

相关资料的收集、整理、分析，既是片区扶贫攻坚规划编制的基础，也是贯穿规划编制全过程的重要环节。片区扶贫规划编制，需要收集多个方面的资料，比如：扶贫规划的理论和方法，包括综述整理关于扶贫开发规划的理论，总结梳理我国专项扶贫规划以及少数民族地区、山区等针对性扶贫开发规划的具体方法；收集分析各部委、各行业的“十二五”规划，整理出有关扶贫开发的内容和措施；梳理归纳目前所实施的各项与扶贫工作相关的经济社会发展政策内容，从而构成一套全面的大扶贫政策工具集，如：社会保障政策、少数民族政策、区域开发政策、综合改革试点政策等等；整理收集目前所实施的各项专项扶贫政策内容，从而构成一套完整的专项扶贫策略集，为连片特困地区的政策研究提供路径引导；整理各方关于与扶贫规划编制相关论著，特别是重点整理连片开发、特殊类型贫困地区减贫与发展、少数民族地区扶贫等方面的研究，为连片特困地区的系统研究提供文献索引等等。

（作者系全国贫困干部培训中心主任、博士、研究员）