土地一级开发模式存在问题与对策研究——以北京市为例

土地一级开发模式存在问题与对策研究——以北京市为例

发表时间：2010-09-01 11:51:00 阅读次数: 287 所属分类：转载

近年来，土地一级开发受到政府以及学者越来越多的重视，尤其是关于土地一级开发主体的选择得到了较多研究。由于各个地区的经济发展水平不同，因此在确定土地一级开发主体时，就要充分考虑区域差异，选择适合当地的方案。笔者以北京市为例，分析北京市土地一级开发模式的现状，探讨土地一级开发主体确定中存在的问题，并提出相应的对策建议。

土地一级开发是指通过征地、拆迁和大市政建设，使建设用地达到宗地内平整、市政配套营线铺设到宗地红线的状态，完备的土地一级开发应该符合城市规划的要求，应对土地进行基础设施的建设和投入，其结果应达到可以熟地出让的要求。土地一级开发的模式就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，发挥怎样的作用，即主体是谁的问题。土地一级开发的模式的选择关键就是主体的确定。

一、北京市土地一级开发模式现状

按照《北京市土地储备和一级开发暂行办法》的规定，土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的开发企业承担。但现实情况并非都如规定的那样，要么是储备机构亲自来做，要么通过招标选择企业来做，而是由于历史的原因形成了多种开发主体并存的局面。

1． 储备机构为主体并实施。

在2002年《北京市土地储备和一级开发暂行办法》出台以前，许多土地一级开发工作都有市、区土地储备机构来做，在开发过程中，作为开发主体的政府能够有效地控制开发进度、开发成本和开发过程，完成控制性详细规划和修建性详细规划等城市规划要求，能够较好地

保证经济效益和社会效益，同时避免城市基础设施改善带来的增值收益大部分流入开发商的口袋．实现对土地市场的宏观调控，保证土地供需平衡的目标。

2．储备机构为主体，委托国有企业实施。

由于开发数量大，每个项目都由储备机构来做显然是不可能的。因此有的地区采取了储备机构做主体，委托国有企业来进行实际开发的办法。这种方式可以充分发挥政府和企业双方的优势，在专业化程度高灵活性强的基础上最大程度地保证了政府对土地一级开发的控制，但由于这种委托的方式与后来出台的《北京市土地储备和一级开发暂行办法》有冲突，因此暂停了这种运作方式。

3．通过招标确定开发主体。

这种方式目前正在试点，是由土地储备机构组织招标，选择相应的开发企业来作为主体实施土地一级开发，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议，并对土地一级开发过程实施监管，待开发工作完成后对项目进行验收。这种方式具有融资可靠，节省人力、政府风险和责任小等特点，它可以有效地解决政府土地开发资金不足的问题，减少政府土地开发风险。

4．政府授权企业。

这种模式主要针对历史遗留或直接入市的项目，属于专门用于解决历史遗留问题的一种针对性方法。例如在处理“8．31”遗留项目的过程中，对符合《关于对不符合继续协议出让条件的经营性项目用地进行招标拍卖挂牌出让等有关问题的通知》(简称458号文)规定条件的项目，便可授权原开发商作为一级开发主体，待土地一级开发工作完成后再进入土地市场

通过招拍挂方式公开出让；还有就是像某些直接入市的项目，地块本身是某个工厂的厂区，不存在征地和居民拆迁，就授权原土地方作为主体对工厂进行搬迁和拆除。目前随着土地一级开发工作的深入开展，政府直接授权企业进行土地一级开发的方式已经主要局限于一些特定项目，不具备普遍性。

二、北京市土地一级开发主体确定中存在的问题

不同开发主体的特点非常突出，题也十分明显。归纳起来主要有以下几点：

1． 资金问题

土地一级开发是一项资金密集型的作。前期的征地、拆迁及市政基础设施建设等都需要大量的资金支持。根据规定，进行土地一级开发的机构，自有资金比例需达到35％才能够了以立项核准，并且只有当开发作完成，土地入市交易后才可以收回投资。按规定中标企业的利润率应不高于预计成本的8％．目前银行贷款为1—3年利率为7.56，而一般土地一纵开发时至少要两年以上，如果通过银行贷款方式进行一级开发肯定不合算。苦以北京市通州区某地块为例该地块土地面积为187735.624平方米，政府招标底价为4.72亿，包括土地一级开发成本和利润．其中土地一级开发战本为4.37亿。按照8％的一级开发利润计算的话，开发商两年内进行一级开发的利润为3496厅元。如果该款项全部通过银行贷款完战，那么每年的贷款利息就达3304万元，两年的地块利息就达6608万元．以此来看，开发商完全通过贷款进行一级开发很可能亏本，这对实施主体的资金数景和低成本的融资能力提出了非常高的要求。

2． 可控性问题

土地一级开发要具备较高的可挖性。这是因为土地的开发成本和开发进发会直接影响到