量都较小，社会影响力不大。20世纪90年代中后期，在向市场经济过渡过程中， 伴随着所有制成分多元化、转换国有企业经营机制、建立现代企业制度以及政府监管职能与服务职能逐步分离等各项改革的逐步深入，非政府组织有了很大的发展空间，其具体表现是社会团体数量急剧增加，民办非企业组织发展迅猛，志愿者活动以及公民参与社会经济活动、公益活动的热情日益高涨，已初步形成具有多种机构类别、多种组织形式和多种服务方式的非政府组织体系，其活动涉及到了生产、流通、消费、社会保障等领域。如1994年12月，中国青年志愿者协会成立，之后全国已有29个省（市）成立志愿者协会。同年，我国第一个民间慈善团体湖南慈善基金会成立，各地纷纷响应，并成立了全国性的中华慈善总会。在上海成立了上海市帮困基金会，依靠社会力量救济和帮助困难职工。根据我国2001年12月31日进行的第二次全国基本单位普查结果显示，到2001年末我国共有机关、事业法人102.6万个，居（村）委会79.2万个。截至2002年年底，全国共登记社会团体13.3万个，登记的民办非企业单位共有11.1万个。
2、思考题：简述我国非营利性组织发展的社会背景。
改革开放后，从国家与社会关系的角度看，强国家——弱社会的格局发生了重大的变化。原来的高度集中的计划经济体制逐渐淡出，与之相应的高度集权的政治体制也大为松动。无论是经济领域还是政治领域都在自上而下地下放权力，全能型的政府机构大幅度削减。在中央与地方的关系中，地方获得了许多的自治权。在国家放权的过程中，出现了大量的政府做不好、市场又不愿做或也做不好的社会公共事务方面的问题，这为中国的非政府组织的兴起提供了广阔的空间。而中国二十多年来的社会变迁则为中国非政府组织的兴起提供了社会生态背景。我们国家现在正处在一种由“总体性社会”totalism）向“后总体性社会”的转型中，其中一个重要的标志就是资源在整个社会中分布结构的改变，作为一种结构性的变迁，这种变化必然会对后总体性社会中的民间组织的发展产生深刻的影响。
案例二：
1、案例内容介绍：“儿童村丑闻”与慈善监督盲区
一个曾被公认为充满爱心的“阳光儿童村”竟然暴出丑闻：“慈善”的村长付妈妈涉嫌利用儿童敛财(6月10日南方周末报 )。当儿童的痛苦经历成了商品，当慈善成了牟利的工具，谁来为我们的爱心找条出路？
惊闻这则消息，我们在愤怒与痛苦之余，也开始怀疑我们的同情和慈善之举背后的结局。爱心阳光下隐藏着多少不可见人的黑幕 ？有一个“慈善”的付妈妈，又有多少个“爱心”的李妈妈、张妈妈？在媒体披露付妈妈的“慈善”面具后，面对孩子们对记者的仇恨与说谎行为，我们不得不追问爱心付出之后的社会价值：爱心没有错，但爱心的结果有了对错。我们的爱心，是不是摧毁了一个孩子将来作为一个完整人格的人的精神价值？当那些曾经捐赠善款的人知道自己的爱心被人利用时，当那些正准备献爱心的人却要花费巨大的成本保证爱心的正确结果时，我们的爱心之路已越来越窄。
一个正态的社会，不可缺少对弱者的同情与帮助。一个发展的社会，更需要“儿童村”、“福利院”等非牟利组织，来填补在社会救助中“政府失灵”和“市场失灵”的空白。美国把非牟利体系和宪法看成是启动美利坚的两个车轮。美国人自己也说，假如没有政府，他们照样活得好，但如果没有非牟利机构，美国就完了。 没有约束的人性不可信赖，对道德的完美要求往往潜伏崩溃的前景。付广荣的阳光儿童村仅仅因为收养的是“不是孤儿的孤儿”，无法注册而成为非法组织，已经凸显出我国立法的滞后。儿童村财务状况混乱也透露出慈善监督的盲区。退一步说，即便儿童村合法注册，在
没有完善的制度监督下，类似沈阳阳光儿童村的合法慈善组织，也难免出现赢利经营的“逆向选择”。在一些“希望工程”、慈善捐助、爱心活动中，我们已感觉到越来越浓的商业色彩。 在媒体对付妈妈的“慈善”行径一片谴责声中，我们更应反思我国慈善事业立法保障和制度监督的空位。只有建立完善的慈善监督制度，保证让善款“装在玻璃做的口袋里”，真正做到善款善用，我们的爱心才能善始善终。
2、思考题：结合上述的这种情况，如何对非政府组织的运作进行监督，请谈谈你的看法。 答：面对上述案例中所叙述的情况，我们不得不思考该如何对非政府组织的运作进行监督。我们认为，最主要的还是应在思想上高度重视非政府组织大发展问题，将其置于加强党和政府执政能力建设、维护国家安全的战略高度，妥善处理政府、企业、非政府组织三者关系。 （一）明确管理非政府组织的指导思想与基本原则。首先，应正确认识非政府组织现象，坚持一分为二与两点论，不应将其一味视为洪水猛兽。应看到非政府组织大发展的世界趋势与时代潮流，应认识到它是中国改革开放、民主法制建设与公民社会发展的必然产物。其次，对非政府组织应顺势而为，因势利导，促使非政府组织成为中国建设和谐社会与保障战略机遇期的积极因素。再次，非政府组织属于公共管理科学范畴，应在多学科结合基础上，充分运用公共管理的专业知识与专业手段加以研究解决。
（二）加快相应法制建设，对非政府组织依法管理。应尽快填补法律盲区，统一健全相关法律体系，大力改善非政府组织的法律与政策环境，同时防止行政部门借立法强化本部门权力。改变长期以来对非政府组织“重登记、轻管理”，“重行政管理、轻依法管理”的局面。 （三），政府必须监管非政府组织的设立和相关活动，避免非政府组织的消极作用，更要支持和引导非政府组织实现独立性，保证非政府组织名副其实，其中的关键是在防止非政府组织失控和保持非政府组织独立性之间寻求平衡，探索监管的科学途径，实现依法适度监管。 （四），对非政府组织加强引导，加强非政府组织的独立性和规范性，要靠非政府组织自己的努力，使组织机构和运行方式更加适应发展的需要，增加可信度和创造性；还要有健全的法律制度，为非政府组织的发展创造一个健康、积极和稳定的制度环境。
案例三、
案例内容介绍：“炸楼是民意所向”
六朝古都南京市是我国著名的旅游城市，市内古迹、山水、园林等旅游资源奉富。为保持传统的山水园林式的文化古都风貌，该市在规划上一直实施一个深受市民拥戴的“显山露水”计划，“大钟楼一鼓楼一北极阁”风景带正是这一计划的重要内容。为了营造这一自然人文景观走廊，政府做出了最大努力，附近居民做出了巨大牺牲。然而某电信公司却在这一风景带内投资建设了30多层的多媒体大楼，引起了多位人大代表、政协委员、专家以及众多市的猛烈批评。很多人认为该楼严重破坏了鼓楼地区的和谐景观，应该炸掉。到底该不该炸掉，如何确认这个问题，涉及多个主体即利害关系人之间的相互作用，主要有：电信公司、市规划局、人大代表、政协委员、普通市民、政府领导、专家、记者等。
电信公司是建设本楼最大的受益者，从企业自身的利益考虑，不同意炸楼，认为本楼的建设不构成政策问题。该市规划局是负责城市规划的部门，是本楼建设的审批者，为了维护自己的权威及其利益，不同意炸楼。部分人大代表、政协委员，根据民众的意见和自己的认识，要履行参政议政的职责，要求把楼炸掉。普通市民由于环境意识的增强和对生活质量的要求，极力主张将楼炸掉。有关政府领导对该楼建设项目存在争议，但一些领导认为宁可丢官也要对得起老百姓，把楼炸掉。各方专家从不同的角度和侧面分析对高楼建设存在分歧。新闻媒体能够对事件的发生发展情况进行报道，对高楼事件起到一定的影响作用。
1、 思考题：请结合本案例，从公共管理的程序化功能和任务性职能分析说明如何正确地做
出决策?
答：从上述案例中可以看出，决策是管理者为解决各种问题，达成特定目标而制定与选择行动方案的基本管理职能，它贯穿于任何社会组织的一切管理活动过程之中。从动态运行的角度，即决策的程序化功能来看，公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、选择和实施方案等一系列基本步骤与内容。 首先，围绕南京市的高楼事件发生的激烈争论，由于不同主体之间存在着相互的利益冲突，他们都从自身的利益和价值观出发在政策问题及解决方案上存在分歧和冲突，而且他们之间是相互制约的。因此，必须吸收主管城市规划的南京市政府规划局、营建多媒体大楼的某电信公司和位于“大钟楼一鼓楼一北极阁”风景带的政治领袖、公民代表(利益集团代表) 、智囊团（专家）、大众传媒代表等，参与这一政策问题的政策确认过程，畅所欲言、各抒己见、集思广益，在民主化和科学化的基础上，逐步形成主流意见，然后把炸楼事件提上政府议事日程，并且由公共管理的核心主体政府做出相应的决策。
其次，作为公共管理的任务性功能，一项公共决策必须从经济、政治、文化、社会的角度进行观察分析，统筹兼顾，既要考虑不同主体之间的利益关系，又要高度关注区域的定位和未来发展方向，不能急功近利，盲目决策。
最后，城市和乡镇的规划都应当通盘考虑，未雨绸缪，科学审慎地进行，尽量防止各种资源的浪费和流失。
案例四、
1、案例内容介绍：国税局改革
如果问美国人最恨什么，那么一定会说国税局(Internal Revenue Service，IRS)不可。不仅因为美国的各种税收多如牛毛，让中产阶级怨声载道，而且国税局系统办事效率低下，人浮于事。集中的批评就是过去退税作业程序的复杂和缓慢。打电话找不到人，火冒三丈，答非所问，不知所云。《纳税人权利法案》(The Taxpayer)的通过，更引起人们对国税局技术更新过于缓慢的不满。国会特批给国税局专项资金，要求它更换新的电子计算机系统，但是国税局本身却拖拖拉拉、敷衍了事。对此，国会相当不满。1996年，国会决定用预算这根鞭子来抽打国税局这头肥溜溜但是动作缓慢的“老牛”。先是众议院拨款委员会把国税局1997年的年度预算从1996年的数字基础上砍掉10％，同时对总统提出的要求也以砍掉20％的比例作为回应。
最具戏剧性的是1997年下半年国会召开了一系列的特别听证会，国税局工作人员作证说他们在主管部门的管理下被分配了必须完成的审计任务以创造税收，但是又把审查的重点放在了低收入纳税人的身上等，引起了群情哗然。虽然当时也有人替国税局打抱不平，认为过分渲染和夸张了它的无能，但是国税局存在的问题的确需要解决。国会利用这个机会试图简化税收结构，促进国税局的改革。在听证会上甚至有人提出要把国税局从财政部脱离出来，让独立董事会控制，这样，总统就无法直接任命国税局的局长，也不会有直接管辖权。为了避免此项提议获得国会通过，克林顿总统迅速颁布了一系列的行政命令，责成国税局立即进行改革。1998年，国会也通过类似法案，要求保证纳税人利益，尽快完成改革。国会在这个问题上很有可能继续追踪，并作进一步调查。还有在其他问题上的调查与听证。（陈振明主编《公共政策分析》第334页）
2、思考题：分析上述案例，扼要说明美国国会为何和如何对政府及其政策进行监控的。请联系实际，谈一谈如何进一步改善我国公共管理的政策监控机制。
答：当代西方各国掀起的新公共管理运动，以追求“3E”（economy,efficiency,effectiveness，即经济效益、效率，影响力）为目标，开始关注政府的合法性和公共部门对公众的回应能力等问题。
从上述案例说明，由于美国的各种税收过多，中产阶级怨声载道，而且国税局系统办事效率低下，设备落后，人浮于事等原因，引起立法机构国会的强烈不满。为减少或降低税收，简化税收结构，促进国税局的改革，提高国税局的工作效率，国会决定采取相应措施对美国政府（总统和国税局等）及其政策加以施压和监控。与此同时，美国政府对此被迫逐步做出相应的妥协。
首先，国会特批给国税局专项资金，要求它更换新的电子计算机系统。其次，国会众议院拨款委员会大幅砍掉国税局1997年的年度预算和总统提出的财政要求；再次，国会召开了一系列的特别听证会，专门讨论解决国税局存在的严重问题，打算通过提案方式把国税局从财政部脱离出来，让独立董事会控制，这样，总统就无法直接任命国税局的局长，也不会有直接管辖权。又次，克林顿总统为了避免此项提议获得国会通过，迅速颁布了一系列的行政命令，责成国税局立即进行改革。最后，1998年，国会也通过类似法案，要求保证纳税人利益，尽快完成改革，并作进一步追踪调查与听证，监控和落实美国国税体制的改革。 我国改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，以政府为主体的公共管理体制和机制发生了重大的转变和进步，并且产生了举世瞩目的显著社会效益和经济效益。但是，在公共管理的科学化和民主化进程中，我国的公共管理依然存在不少亟待改革完善的地方。例如：公共管理决策主体多元化的问题，人民政府必须倾听广大人民群众的呼声，加强政务处理法制化的意识和能力，尤其要充分尊重和发挥好人民代表大会这一权力机构和立法机构的重要作用，进一步加强对各级政府财政收支的监控、重要立法、政府的主要人事任免等重大事项的监督，真正体现人民群众当家作主，充分行使管理国家重要的权力，为建立和完善行为规范、办事高效、运转协调的公共管理体制和机制奠定坚实的基础。
案例五、
案例内容介绍：长沙市人民政府关于长沙市中巴禁运的文件
2003年9月，长沙市人民政府关于长沙市中巴禁运的文件规定：从2003年9月30日起，长沙市二环线以内禁止中巴营运。这将意味着中巴将结束其在长沙城区内的使命，运营空间由城区向城郊转移成为现实。在全国第五届城运会即将在长沙召开之时，为了树立省会的文明形象和提升城市品位，长沙市政府痛下决心做出“城区所有运营的中巴车辆必须于2003年9月30日之前全部退到二环线以外”的决定。为解决中巴出城后的运营缺口，长沙市政府要求公交部门在城运会之前新增300台豪华公交车和400――600辆高档的士。同时，部分原由中巴车运营的线路将由公交车代替，客流不足的线路将由政府财政出钱补贴，公交车将普遍进入社区并延时运营，方便群众出行。另外，退出城区后，所有中巴车将由原来的个体经营为主转变为联营、国营、合资经营，走集团化规模经营之路，而且对提前迁出城区的中巴车给予一定的补偿。该政策实施一年多来，政策利害相关人对政策主动而又自愿地遵从，城市市容大为改观，公共交通秩序井然，市民对政府的利民举动大加赞赏，社会各界反响良好。
2、思考题：如何提高公共管理执行的效率？
答：公共管理以服务民众、维护秩序、和谐发展为主要目标，而实现这一目标的重要手段在于科学合理的公共管理计划的设计。由此，作为建构公共秩序的公共管理计划必须坚持渐进性和灵活性相统一的原则，整合各方利益、减少摩擦且尽可能消除计划障碍和隐患，从而提高公共管理执行的效率、增进社会效益和达成公共利益。具体而言，包括以下四个方面：
第一，公共管理的目标是服务大众，即满足人民的物质和精神需要和促进整个社会健康、和谐地发展。首先，人民的物质需要既有量上的要求，更有质上的追求，当量已经饱和的时候，对质的追求就突显出来。中巴车是由于公交运力的缺乏而出现的，公交量上的缺乏使人们无暇顾及对质的要求。如今，物质上的满足使人们提出了精神上的追求，即使在公交车上，人们也需要宽敞、整洁、文明、闲适的环境，需要摆脱乘车的负担，相反要转化为一种身心的愉悦和精神的满足因此，脏、乱、差、危的中巴车显然不能满足人们精神上对公共交通质量的追求。再次，公共管理的出发点和归宿就是实现整个社会健康、和谐地发展。中巴车容量小、运作不规范、增加城区无效交通流量、安全性能差、尾气污染严重、影响城市形象等缺陷，不仅带来了中巴车运营秩序的极度混乱，甚至威胁到人们的生命安全，损坏了市容市貌，与整个社会健康、和谐发展的目标背道而驰。 第二，实现公共管理目标的重要手段是在合理制度规范下建立良好的公共秩序。人的理性的发挥不等同于野蛮状态中人的本能的冲动，它需要一个制度和规范予以引导和协调。这个制度的安排和规范的约束就体现为公共秩序。因而人和整个社会是在公共秩序下得以存在和发展的。在现代社会中，公共秩序的理解，其一，就字面意义而言，它指一种交通秩序，任何车辆都要遵守城市的交通规则。中巴车乱插乱挤、争客不休、“热情过度”极度超载、违规占道影响交通、躲避交警肆意违章、黑烟弥漫污染环境等都极大地扰乱了公共秩序，建立良好公共秩序就必须从铲除这一根源着手。其二，就起深层意义而言，它体现为社会主义市场经济体制下的竞争秩序。市场经济体制作为一种制度安排，也就是一种公共秩序，其核心就是竞争秩序。中巴车乱插乱挤、违规占道、极度超载的行为就是典型的违背市场竞争规则，破坏市场竞争秩序，对其取缔是维护市场秩序、建立良好公共秩序的必要举措。 第三，公共管理计划的制定和执行必须遵守渐进性和灵活性相统一的原则。公共管理是一个连续性和稳定性的过程，因而计划的制定和实施也是一个渐进的过程，当然也不能缺乏灵活性。中巴车出城的话题由来已久，政府也相应制定过一些管理计划，但执行上的不力导致问题一再复发。在城运会的特殊要求下，政府强制性要求中巴车出城也不失为一个灵活而果断的举措。但是，公共管理计划制定上的渐进性与执行上的间断性却形成了矛盾。以前的政策由于得不到良好执行给这次本该合理的计划的执行带来了不利的影响，使利益相关人感到时间上的仓促性和心理上的难以接受性。
第四，公共管理的服务对象是人民大众，因而其制定的公共管理计划必须整合各方利益，减少摩擦，尽可能消除计划执行过程中的障碍和隐患，提高计划执行的效率和价值效应。公共管理其实就是一个利益的协调和整合过程。中巴车出城的计划首先要考虑的是直接利害人即中巴车公司和司机的利益。一方面要衔接好中巴车出城后的线路问题，使中巴车在城区以外有线路可跑，有乘客可载，尽量避免中巴司机的下岗、失业。另一方面，对出城中巴适当进行补偿是整合利益的重点，不能对中巴呼之则来、挥之则去，补偿必须合理，让计划实施过程中的相关利害人能够从物质上和心理上接受出台的新政策，从而减缓计划执行上的障碍和隐患，提高公共管理执行的效率和价值效应。
案例六、
1、案例内容介绍：湖南的发展战略
湖南，作为中部地区的省份，与我国两次大的区域发展战略的调整所带来的最直接的政策效应擦肩而过、在这种机遇又失、焦虑仍在的大背景下，湖南何去何从？ 湖南的现状
从湖南的现状来看，一个最明显的特征是：湖南缺少标志性的“核心竞争力”。从全国来
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