政策执行视角下的广东省援外医疗队派遣难问题研究

政策执行视角下的广东省援外医疗队派遣难问题研究

阻止丈夫援外。家属的不支持和不理解，使本来对援外意志薄弱的医生更加摇摆不定。

妻子说要是去美国那些发达国家学习进修，还能理解支持，但是现在去非洲，贫穷落后又不稳定，所以坚决反对。总不能只顾大家不顾小家吧？请组织见谅。

——一名候选队员在面试时候说

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3 广东援外医疗队派遣难成因分析

向非洲派遣援外医疗队是国家任务。援外医疗政策作为对外援助政策的一个分支，具有明显的政治、外交和医疗卫生属性。援外医疗政策由国家卫生部制定，并通过各省市执行，而派遣难正是援外政策在各地执行时呈现的主要问题。从影响政策有效执行因素的角度分析，造成广东省援外医疗队派遣难问题的原因很多，既有政府层面派遣政策本身的不科学和保障不到位，也有政策执行机构即派员单位和政策执行对象医务人员过分细算经济账，觉得援外是亏本买卖等等。为详细分析，下面笔者以政策执行视角为主线，从卫生政策三角形理论的四个维度对影响派遣政策执行的因素进行分类，深入探讨政策执行中遇到的困难与成因。

3.1政策方案（Content）因素

影响政策执行有效性的首要因素来自政策方案本身。政策方案存在问题，必然影响政策执行，给执行过程带来困难。政策的正确性、科学合理性和可执行性都会对政策执行的产生影响。

作为援外医疗政策，卫生部《关于印发援外医疗队员选拔和出国前培训暂行规定的通知》（以下简称“通知”）和《援外出国人员生活待遇管理办法 援外医疗队员实施细则》（以下简称“细则”）是国家层面关于选拔援外医疗队员和对队员工作期间待遇及相关问题规定的最高指导文件。但是不难发现，“通知”和“细则”中有很多条款已不合时宜，对援外医疗队派遣没有起到推动作用。在援外医疗队员选拔的政策执行过程中，涉及三个利益集团，分别是医务人员、派员单位以及负责医疗队派遣和管理的省、市卫生行政部门。与这三个利益集团有直接联系的政策内容部分欠合理性和灵活性，未能以人为本，与时俱进，使医务人员和派员单位参与援外工作积极性情不高、作为政策执行机构的卫生行政部门却无计可施。

3.1.1医务人员：政策方案缺乏吸引力

第一，政策调整缺乏灵活性，国外津贴一成不变。

“细则”规定，“援外医疗队员的国外生活待遇实行津贴补贴制度，其国内工资仍有原单位发放（不得低于其原岗位收入水平）。援外医疗队队员国内应享受的各项待遇（包括社会保障等）由原单位负责。”在执行援外任务期间，队员的国外津贴由相对应的技术

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职务津贴、艰苦地区补助和医疗岗位津贴三部分组成，其中赤道几内亚是四类艰苦地区，享受800美元/人/月艰苦补助；加纳属于三类艰苦地区，享受600美元/人/月艰苦补助，医疗岗位津贴则都是300美元/人/月。至于技术职务津贴，根据“办法”规定，主任医师、副主任医师和主治医师分别对应每人每月1660美元、1420美元和1200美元（见表3-1）。

表3-1 援外医疗队员国外津贴构成表

医疗队员 技术职务

技术职务 津贴 （美元/月）

艰苦地区补助（赤道几内亚/

加纳） （美元/月）

主任医师 副主任医师 主治医生

1660 1420 1200

800/600 800/600 800/600

医疗岗位 津贴 （美元/月） 300 300 300

合共 （赤道几内亚/

加纳） （美元/月） 2760/2560 2520/2320 2300/2100

17195/15949 15700/14454 14329/13083 折合人民币（元/月）

注释：⑴美元对人民币汇率按2013年3月1日6.23：1折算 ⑵资料来源：根据笔者工作单位内部资料整理得出

在国内医生属于高收入群体，如此的国外津贴对于非洲的工作环境没有丝毫优势，加上近几年国内物价飞涨，医生收入也随之增长，但是援外医疗队员待遇标准从2008年起未作出调整。与此同时,以美元计发的国外津贴因美元近几年持续走低而大幅贬值，队员收入锐减，损失加重。

我不是主动报名的。原因很多，其中一点是待遇太差。好像中心医院医生本来国内收入都1万多2万，那为什么还要去那边冒个大险呢？国外津贴如果美元汇率不跌的话勉强还可以，但是我们出发前美元汇率是6.8，回来之后变成了6.2多，工作没少做，但收入却因为美元走弱而不断缩水。国内同事朋友收入却大幅提升，所以去和不去差距很大，没有积极性。

——W，援赤道几内亚医疗队医生,访谈编号20121204W

以广东省第23、24和25批援赤道几内亚医疗队为例① （见表3-2和表3-3），数据显示，第23批医疗队主任医师因美元汇率贬值损失的国外津贴高达37752元人民币，虽然2008年至2010年间美元相对较为稳定，但是到第25批医疗队期间，美元贬值再度加剧，主任医师2年国外津贴减少13896元人民币。如果把主任医师在2012年（18161元）

①

第23批援赤道几内亚医疗队是2006年6月派出， 2008年7月回国；第24批援赤道几内亚医疗队是2008年6月派出， 2010年7月回国； 第25批援赤道几内亚医疗队是2010年6月派出，2012年7月回国。

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和2008年（20562元）取得的国外津贴作纵向对比，4年时间锐减11.68%。

表3-2 近三批援赤道几内亚医疗队汇率变化

援赤道几内亚 医疗队 第23批 第24批 第25批

出国时 美元汇率 8.02 6.88 6.79

回国时 美元汇率 6.88 6.79 6.37

14.21% 1.31% 6.19% 美元贬值率

资料来源：根据中国银行外汇牌价整理所得

表3-3 近三批援赤道几内亚医疗队员美元汇率差损失 （人民币：元）

技 术 职 务 应发月国外津贴 主任 医师 副主任医师 20210 18774 1436 34464 17338 17224 114 2736 17111 16582 529 12696 22135 ⑴第23批医疗队 实际月国外津贴 20562 1573 37752 ⑵第24批医疗队 2年应发实际月国外津贴 18865 124 2976 第25批医疗队 2年应发实际月国外津贴 18161 579 13896 每月每月每月2年损失 损失 月国外津贴 18989 损失 损失 月国外津贴 18740 损失 损失 主治 医师 18446 17135 1311 31464 15824 15721 103 2472 15617 15134 483 11592 ⑴

应发月国外津贴=表3-2出国时美元汇率*技术职务津贴

实际月国外津贴=（表3-2出国时美元汇率+回国时美元汇率）/2*技术职务津贴

⑵

（注释：考虑到美元汇率是逐渐贬值的，因此实际月国外津贴按照出国时和回国时汇率的简单平均算出队员2年实际月收入。）

资料来源：根据笔者工作单位内部资料整理所得

政策本身不应该一成不变，政策执行的过程是发现问题的过程，政策制定者在积极听取基层意见后，应根据执行情况对政策进行调整。在援外医疗队派遣政策例子中，由于政策缺乏灵活性导致政策执行遇到的问题得不到及时解决，影响了医务人员参加援外工作的积极性。

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