国际法的国家继承理论与两岸关系

论国际法的继承理论与两岸关系

前言：两岸关于继承理论争论的缘起

关于国际法的继承问题尤其政府继承问题，国内学界乃至官方在新中国成立之际，就有一致的意见和立场，那就是，新中国对旧中国的继承，只能是政府继承问题。按照国际法，中华人民共和国政府应享有中华民国政府及其他前政府一切合法的国际权利及利益，但对所承担的国际义务则要区别对待。1但是，中国政府的继承权利，从一开始就没有得到充分的尊重，国际上出现了一系列侵犯该权利的案件，如“两航公司案”、“永灏油轮案”、“威尔斯法哥银行存款案”、“纽约运通银行存款案”、“日本光华寮案”等，针对这些案件中国政府向有关国家提出了强烈抗议。政府继承理论随之成为两岸及各国国际法学界的热点研究问题，不过，1979年两岸缓和以后，逐渐有平静之势。

结束冷战的一系列国家分化组合的重大事件，使继承问题又成了国际社会的关注焦点，尤其是传统继承理论的缺陷更导致了争论的激烈。受到冷战结束，众多新国家诞生现象的鼓励，台湾朝野开始在国际法中寻找独立的依据，继承理论是其突破口之一。1993年以来，台湾当局纵容“友邦”提出的要求加入或参与联合国的提案中都屡次强调传统国际法中的政府继承理论不适用于“中华民国”。2而到了在1999年，参与联合国提案中连以上否定政府继承的字样也没有了，因为提案中已经塞进了“特殊两国论”，意思是“中华民国在台湾”对1949年前的中华民国的继承是国家继承。学者们针对两岸对峙的现象，提出了各种各样的继承理论，如台湾王晓波提出不完全继承理论（后文有论述），台湾吴琼恩教授认为国家中华民国在1912年对满清的继承是完全的继承，而中华人民共和国在1949年对中华民国的继承是不完全的继承，并认为这是国家继承的问题。3还有学者担心如果执政的民进党将目前的政党轮替朝政府继承的方向演进，台湾的领土主权将会随着政权的转移由“中华民国”政府转移给台湾新政府。并认为由民进党执政的新政府完成对“中华民国”的“政府继承”，才是中华人民共和国从法律上拥有台湾领土主权的最大威胁，因为它将会使中华人民共和国对中华民国完全继承的过程中断，使多年以来的独统之争失去意义。民进党以合法的方式完成对中华民国的继承从而使台湾独立成为不必要之举。4可见，台湾方面对两岸关系上的继承问题的看法是五花八门。 12

参见程晓霞：《国际法》，中国人民大学出版社1999年版，第50页。 世界日报，1999年8月11日、12日。 3

吴琼恩：《两岸现状就是“一国两制”——论有关台湾主权问题》，载《海峡评论》第96期，1998年版。 4

参见郑海麟：《海峡两岸关系的深层透视》，香港明报出版公司2000年版，135-136页。

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上述现象可以看出，国际法继承理论本来作为一个法律问题因受到政治因素的干扰而变得何等的复杂起来。本文努力回归该问题的法律性质，最大限度剥离长久以来搀杂的政治内容，使问题分析更为客观，结论更有说服力。 一、国家同一性是区分国家继承与政府继承的关键

国际法对国家继承和政府继承有明确的定义，二者理论上的区别也非常明显。国家继承就是 “一国对领土的国际关系所负的责任由别国取代。”5国家领土的全部或局部变更导致国家继承的发生。领土的变更至少有五种：1.分立，即一国分立为数国而母国不复存在。2.合并，即两个或多个国家合并为一个新国家。3.分离，即一国的一部分分离出去建立新国家。4.独立，即殖民地独立建立新国家。5.领土转让，即国家的一部分领土转让给另一国家。上述变更有的是全部的，有的是局部的，相应地使国家继承分为全部继承和部分继承。

政府继承是指由于革命或政变导致政权更迭，代表该国的旧政府为新政府所取代，从而引起的权利和义务的转移。“在政府变动的情形下，不论是按正常的宪法方式还是一次政变或革命成功的结果，一般公认，在所有影响国家的权利和义务的事务方面，都是新政权代替前政权。”6

政府继承和国家继承是两个不同的范畴，国际法教科书列举的理由一般有：1.引起继承的事实不同。国家继承是由于领土变更的事实引起的；而政府继承则是由于政变、革命等政府本身非宪法程序的更迭引起的。政府继承的场合“不发生国家继承问题，因为国家作为国际人格者并没有变动，这里所涉及的是代表国家行事的政府的变动，或未成功的变动。”72.变更的主体不同。国家继承关系的参加者是两个不同的国际法主体，是作为国际法主体的国家本身的变更；而政府继承关系的参加者是同一国际法主体两个不同的政府，是作为国家管理者的政府的变更。3.继承的范围不同。国家继承因领土变更的情形不同，有全面继承和部分继承之分，而政府继承一般只有全部继承。8

国家继承和政府继承在理论上泾渭分明，但国家继承实践则要复杂得多。当非此即彼的理论不能准确分析和解释复杂的实践时，理论界不是去正视理论的不足而是采取回避的“驼鸟政策”，以更为简单的模式来简化理论，以至于在国际法学界流行着这样的看法——只要国家领土或增或减了，就一定是国家继承，只要政府因政变或革命而变更，就一定是政府继承。

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该定义源自《关于国家在条约方面的继承的维也纳公约》（1978年）和《关于国家在国家财产、档案和债务的继承的维也纳公约》（1983年）的第二条。 6

参见《奥本海国际法》（第一卷第一分册），北京:中国大百科出版社，1995年，第150页 7

《奥本海国际法》（第一卷第一分册），中国大百科出版社，1995年，第150页 8

朱奇武：中国国际法的理论与实践，法律出版社1998年，第94页。

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冷战结束前后，国家分化组合的实践激增，传统国际法的继承理论明显与实践脱节，继承理论成为国际法学界最具有争议的领域之一。“国家继承理论特别复杂，许多规则是为了应对具体的政治事件而产生的。而国际社会对于这些政治事件的态度不一致。欧盟南斯拉夫问题仲裁委员会强调：国际法上关于国家继承的理论很少是明白确定的。这些现有的规则的适用基本是由个案的具体情况来决定的。尽管1978年和1983年两个国家继承的维也纳公约

9提供了一些指导性的规则。”目前国内外国际法学界对国家继承与政府继承两个范畴严格区

分，人为割开进行分析。事实上，国际社会中的政治事件并不是严格按照理论预设的模式发展演变，而且当事主体及国际社会对该事件的法律性质及其结果的认知与判断也不一致。因此对于同一事件，是适用国家继承还是政府继承，就不免仁者见仁，智者见智。

奥康耐尔早就注意到了国家继承与政府继承相互联系甚至相互转变的问题。他说：“必须注意，在何种情况下发生国家继承有时颇有问题，这牵涉到国家继承(State Succession)与国家继续（State Continuity）的关系问题。国家的内部变化如人口或领土增减等，并不影响其国际人格，但在一国被全部合并或几国组成一个联合时，有时不易决定是否发生国家继承问题。例如，1938年德国合并奥地利，到1945年德国战败奥地利又复国，奥地利官方认为德奥合并为非法，奥地利主权不受影响；但对承认德奥合并的国家，无法同意这种看法。另外，1919年第一次大战后，塞尔维亚和蒙特尼哥罗等组成南斯拉夫，到底南斯拉夫的国际人格与塞尔维亚一样呢？还是一个新国家——新的国际法人，如果是新国家就发生国家继承的问题，否则只有政府继承问题。”10奥康耐尔把国家继承和政府继续两个概念联系在一起，他认为，如果在发生继承之后的国家与发生继承之前的国家是两个完全不同的国际人格者，那么应当适用国家继承；如果发生继承的前后，参与继承的两个国家具有完全同一性，也就是同一国家仍然继续，那么就应适用政府继承。奥康耐尔跳出了传统的藩篱，没有把国家领土的变更和政府的非宪法方式变更作为区分国家继承和政府继承的主要因素，而是主要考虑发生继承的前后，国家是否具有同一性。

本文的观点认为，在发生继承的前后，参与继承的主体——国家是否具有同一性，是探讨国家继承和政府继承的大前提。如果不先弄清这个大的前提，一开始就只关注次要的条件得出的结论就会离实践相差甚远。比如在国家继承场合，一般教科书认为只要国家领土发生变更就一定会出现国家继承问题，殊不知在有些领土变更场合反而适用了政府继承规则，如两德统一事件。国际法学界大多认为，同一国家内外变动事件要么适用国家继承要么适用 910

Malcolm N. Shaw :International Law (Fifth Edition)，北京大学出版社2005年影印版，第863页。 O’Connell, International Law, 2vols.London:Stevens,1965.p,366.

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政府继承，非此即彼，殊不知国际社会的丰富实践表明在多个主体参与的复杂情况下，有些主体之间适用国家继承，而另外一些主体之间又适用政府继承，例如前苏联解体事件。另外，现有理论对引起政府继承的原因几乎都严格限定在国内革命或政变这种标准状态，而没有考虑其他更为复杂的情形，如在国内政府变动的同时国家的领土也发生了重大变动的这种特殊情形；也没有考虑革命或政变延续较长时期，旧政府迟迟不退出舞台从而导致一国两府这种特殊的政府继承问题。而关于国家继承与政府继承的理论与实践的争执往往就是围绕这些情形展开。一般地说，对于国内政变和革命导致新旧政府变更这种剧烈的事件以及国家领土变更这种明显的事件都容易达成共识，但是要在继承发生前后的国家是否具有同一和连续性这点上达成共识，就不那么容易了，由于各派政治集团的政治立场对立、一部分人对政治假象的迷信以及国际政治因素的干扰，尤其在旧政府没有消失的情形，要做出客观的中立的关于国家是否具有同一性的判断，简直是不可能的事情。

但是这个问题必须解决，不然关于国家继承和政府继承理论的争论就会限于似是而非的地步，因为国家是否具有同一性，是探讨国家继承和政府继承的基本大前提。

在国际法秩序下“在一块领土上在同一时间内只能存在一个主权者”，这是一个不容置疑的基本原理，因此，国家是否具有同一性，是一个客观的法律现象，“依据新国家产生的一些基本规则，相关实体本身对自身角色的定位以及国际社会采取的态度”11，可以得出一个准确的结论。马尔科姆说“国家继续和国家继承的问题也是特别复杂的。”其复杂就在于“当一个新的实体产生，到底它是一个与前身完全脱离的新实体，还是仅仅是前身的继续（只不过有点不同罢了）”难以判定12。而这正是产生争执的根源。冷战结束前后的三大事件——前苏联解体、前南斯拉夫解体和德国统一，正好体现了判断国家同一性的艰难和复杂。

在前苏联解体场合，俄罗斯联邦与前苏联具有同一性。1991年12月21日独联体的首脑一致支持俄罗斯继承前苏联在联合国的席位，包括继承安理会的常任理事国地位，以及其他国际组织成员地位。尽管1991年底独联体提供的法律文件并不都与国家继续原则相一致，例如，由俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰签署的明斯克协议宣称：前苏联作为一个国际法主体已经不再存在；由前苏联加盟共和国（格鲁吉亚除外）签署的Alma Ata宣言：随着独联体的产生，前苏联不在存在。等等。尽管如此，这并不影响俄罗斯与前苏联之间的国家继续。俄罗斯声称自己是前苏联的继承者还是获得了其他前苏联加盟共和国和国际社会的支持。而波罗地海三国的情形比较特殊。波罗地海三国在一战后独立，1940年被苏联征服。对这种征 1112

Malcolm N. Shaw :International Law (Fifth Edition), 北京大学出版社2005年影印版，第865页。 Malcolm N. Shaw :International Law (Fifth Edition), 北京大学出版社2005年影印版，第865页。

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