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很少在已开发的农田。实施城市增长管制。如美国俄勒冈州通过划定城市发展边界控制城市无序蔓延；合并后德国的柏林与勃兰登堡州地区规划通过控制外围工业区和住宅的开发以限制城市建设用地的无序增长；针对市场不完善可能导致农田过度转变为城市用 地，俄勒冈州通过规定基本农田进行干预，以保护农业的利益。
国外城市发展理性增长不是限制城市增长，而是实行城市土地资源充分利用的增长。这种城市理性增长的理念实质上就是城市土地高效利用思想。
（二）国外城市土地高效利用的理论方法
随着城市化、工业化进程的加快，人地矛盾异常突出，土地高效利用成为必然，城市土地高效利用是城市经济发展的必然选择，且城市土地高效利用是城市土地高效利用的一个具体内容。二十世纪初期西方国家已经较系统的研究城市土地利用理论，其后，随着社会科学理论的发展和分析技术手段的多样化，先后引入了历史形态学、空间经济学、行为分析学等研究方法。它们各自从不同的角度揭示了影响城市土地利用的经济、社会、政治等人文驱动力及其作用机理，极大的扩展和深化了我们对城市土地利用的空间结构模式及其发展规律的认识和理解，这些理论研究为城市土地资源高效利用研究提供了坚实的理论。
（三）发达国家耕地保护对策
一个国家的城市化程度是和这个国家的富裕程度成正比的。城市化过程中，非农建设占用一定数量的耕地在所难免，工业化、城市化对本国农业有较大的依赖性，但耕地保护十分重要。限制城市外延型的扩张，其实就是对耕地的保护。
发达国家在城市化过程中对耕地保护的态度千差万别，耕地数量能否保持“动态平衡”，在很大程度上取决于耕地后备资源及其开发利用情况，当然在耕地保护过程中必须实行耕地数量保护和质量保护相结合。如在英国，以土地立法为根本手段，制定了一系列与土地相关的法令，加强土地管理，促进耕地保护。城市工业、农业、林业三大用地部门进行合理安排严格控制城市建设用地，保护耕地。城市建设和工业占用耕地减少到每年8000hm2左右，1986年谷物产量达到2440万吨，比20世纪70年代的1500万吨 增长了63%，1996年城市人口占总人口的87.7%，而农田面积占土地面积的75.7%。美国较早认识到了土地与经济增长之间的密切关系，较早对土地管理制度进行变革，使土
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地管理体制日益成为土地资源的“保护神”和“减灾器”。如美国自1776年独立，联邦政府将土地收为国有，之后，大部分土地逐步卖给私人。1973年俄勒冈州通过了州《土地利用规划条例》，该条例规定，凡按土地等级被划定为优等或有价值的所有农地，必须作为农田专用区。在地产税、遗产税及其他方面给农田专用区的农场许多优惠条件，以补偿对他们农田的限制。事实证明，即使在经济和人口显著增长的时期，这种做法也能阻止农业用地向城市用地的转换。二十世纪三十年代以后，美国开始实行对耕地从数 量到质量的全面保护，推行科学合理的评价土地，它是合理开发利用和有效保护治理土地资源的基础，美国的农场、牧场乃至整个国家，都以土地能力分级作为合理安排或调整土地利用的重要依据，其基本点在于保证土地合理利用的前提下，最大限度的发掘土地的生产潜力。日本也有严格的农地保护政策，其政府非常重视农地的保护，明治三十二年就制定了严格的耕地整理法并于明治三十三年开始实施。日本的土地管理法律体系相当完善，国家颁布的有关土地管理方面的法律共有130部之多，日本将农地划分为市街化调整区域以外的农地和市街化调整区域内的农地两大类。市街化调整区域以外的农地分为三种：第一种是土质优良、生产效率高的农地，机械化作业的农地和农业生产服务用的道路、水渠等公共设施，这种农地划为农业保护区。第二种包括将来市街化发展需要占用的农地、生产效率低的农地、规模较小的农地第三种包括都市设施区域内的农地、市街地内或之间的农地，这类地域多为建筑物，农地较为零散，政府鼓励并引导第三种农地进行非农建设，在第三种农地不能满足非农建设时，可以使用第二种农地，第一种农地是永久性的，不准进行非农建设，即使有人申请，也不予批准，市街调整区域内的农地分为甲种农地和乙种农地。甲种农地指高产良田，乙种良地指甲种良地以外的农地。甲种农地原则上不能动用，乙种农地可以动用。日本在较短时间内达到了高度城市化，同时付出了较小的用地代价。在其整个城市化进程中，日本还出现了三个耕地面积增长的时期。
从上面各发达国家耕地资源保护可以看出，土地资源高效利用的理念始终贯穿其中。尤其是日本，一个国土面积狭小、耕地资源稀缺的国家，选择了一条节约有限土地资源的城市化发展道路。工业化和城市化过程中，经济发展和城市化并不一定如往常所认为的耕地面积表现为逆向运动，而相反，城市化发展有可能使耕地流失趋于缓和，甚至可能是耕地面积的增加。高效利用土地资源关键是要选择合适的城市化发展道路和土地利用方式。
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五、城市土地资源可持续利用的路径分析
（一）政府在城市化进程中可持续利用土地资源的宏观调控
政府在城市化进程中，为了加强土地资源的可持续利用，对土地资源的宏观调控过程，大体上包括以下几个方面的主要内容：
1．城市土地的收购储备
城市土地经营的一个重要内容就是将城市闲置、低效、违法取得和利用的土地纳入到市场经营的轨道，以提高土地利用经营的效率。为此，对上述土地实施收购储备，通常由政府或委托的机构通过征购、回收的方式，从分散的土地使用者手中，将土地集中起来，并进行房屋拆迁、土地平整、配套设施建设等土地开发，根据城市经济发展对土地的需求，有计划的以出让、转让的方式将土地投放市场。城市土地收购的客体大体上有以下几个方面：
（1）城市闲置土地。国土资源部于1999年颁布《闲置土地处理办法》明确规定，对依法取得的土地超过规定期限未动工建设，或已动工建设但已开发建设的面积不足三分之一或已投资额不足总投资额的25%的土地，可以依法收回。
（2）旧城改造土地。由于历史的原因，我国国有企业用地基本上是通过划拨的方式获得，随着现代化企业制度的建立，在企业存量地产的处理上，一方面，国家可以以地入股的形式参与企业经营，以体现土地所有权在经济上的实现，另一方面，在改制过程中，政府可完全代表国家将破产、倒闭企业的存量地产无偿或低偿收回。
（3）提前收回或优先购买土地。我国城市房地产管理法第十九条规定，对于土地使用者依法取得的土地使用权，在特殊情况下，可根据社会公共利益的需要提前收回，并根据土地使用者的使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应补偿。城镇国有土地使用权出让或转让暂行条例第二十六条规定，土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。
（4）农村集体土地的征用。新《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用”，“任何单位或个人进行建设需要土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”，征用而来的农村集体土地属于城市增量建设用地。 2．城市土地资产改良
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城市土地资产的改良可使城市土地保值、增值，成为城市土地经营的必要手段。为此，需要对上述土地进行改良。主要体现在：
（1） 优化土地利用的结构。根据城市经营的总体部署和城市总体规划的要求，对收购的土地进行功能分区，按照最佳和最有效利用的原则合理的布局，宜商则商、宜工则工、宜居则居，优先保证城市建设和急需发展的行业、项目对土地的需求，做到地尽其力，显化土地资产价值。
（2） 合理开发土地，提高土地品质。对所经营的城市土地必须确定合理的开发程度，一般为三通一平、五通一平、七通一平，对于大型项目除需要较高的开发程度外，还要求有较高的基础设施供给和保障能力，一方面可提高土地资本经营本身的投入产出效率，另一方面，提高的土地的品质，提高的土地资产要素的生产力，增加了土地的资产积累。
延伸土地利用空间。通过规划限制，提高土地利用的容积率，最大限度的实行土地的立体利用，可在有限的土地上获得更多的收益，在城市外延不扩张的前提下城市进行内涵扩展，可建设“多层城市”。
（二） 政府调控和市场配置双重作用的分析
1．城市用地中的不合理现象
在城市化进程中，为区域现代化建设和城市的可持续发展增加的非农业用地，特别是城市用地是社会经济发展的客观需要，但城市不能因此任意占用土地或不合理、无效进行非农业用地的开发。当前，城市用地扩展中的不合理现象普遍存在，具体反应在：
（1）城市之间盲目攀比建设规模，浪费了宝贵的土地资源。同类地区或同一城市内重大项目的超标和重复建设，降低了城市用地的经济效率。
（2） 一些水资源严重短缺的城市盲目扩大城市规模，导致供水矛盾加剧，直接影响城市的健康发展。
（3）在城市行政建设等级与经济实力不相一致的地区，一旦城市所管辖的县经济实力超过城市，其独立性必然增强。若相互之间在城市建设上各自为政，自成体系，在城市土地利用上，又缺乏有效的协调机制和手段，必然会加深城市土地利用的不合理性。
（4） 在一些原有县城设在管辖城市的市区，行政体制改革中又撤县改市的县级市，往往在建市后，将其行政机构迁出市区并在市区相邻的地段规模建设新城，导致城市用地在空间上大面积连片扩展，数量成倍增加。
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