法建设严重泛滥。以罗湖区为例，截止1997年底，未经审批的违章建筑占私房总量的比例高达34.9%；四层以上的私房占61%，占地超过80平方米的私房占74.3%，严重超出政府规定的“基底面积80平方米，不超过三层”的户均最高标准。
4.2深圳特区城中村改造的困境
深圳特区城中村存在的上述问题，给改造带来了很大的压力，令改造工作陷入困境：
1、产权困境。城中村大量违法建筑的存在与土地产权的特殊性，令改造陷入两难境地：如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且城市环境也不允许；如果不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对该部分违章建筑难以强制拆除，令改造无从进行。
2、规划困境。城中村现状开发强度大，容积率高，市政公用设施欠账多。在特区已无空地可以置换的情况下，在城中村范围内即便维持现状的开发强度，也难以达到改善城市环境的要求。而要维持这种起码的城市环境标准，不仅开发商无利可图，业主也不易接受。 3、拆迁补偿困境。城中村现状住宅面积大，建筑成本高，每年还可为业主带来相当可观的租金收益，需要补偿安置的数额巨大。而且，业主对于拆迁普遍有抵触情绪，这给改造单位带来巨大的改造成本（包括交易成本）与风险，令开发商望而却步。此外，业主倾向于只接受住房补偿，进一步加重了规划的困境。
4、土地供应困境。为保证改造单位在改造中有赢利或至少不亏损，政府需要给改造单位实行大幅度的地价优惠，或进行大量资金补贴，这不仅影响到地价收益进而延缓城市建设步伐，而且容易造成土地供应失控，冲击商品房市场。 4.3深圳特区城中村改造的基本思路
针对上述问题与困境，从平衡政府、业主和改造单位三者之间的利益关系入手，通过挖掘城中村的有利条件，对深圳城中村提出如下改造思路：
1、坚持政府引导，市场运作，鼓励城中村集体经济组织自行改造。
这是因为，除非涉及公共利益，城中村改造在很大程度上应视为业主与改造单位之间的市场行为。考虑到当前市场经济日趋成熟以及入世对转变政府管理职能的要求，城中村改造应以市场力量为主体，政府应退出以往“大包大揽”的角色，将自己定位为市场规则的制定者和监督者，通过统一规划，制定优惠政策，积极引导、鼓励社会力量参与城中村改造。事实上，考虑到深圳城中村所蕴藏的巨大经济利益以及所承载的经济保障功能，政府即使倾向于大包大揽，也无足够财力支持。
既然政府不宜成为改造主体，那么业主、开发商谁更适合成为改造主体呢？考虑到深圳城中村现状开发强度高、补偿压力大的事实，由业主改造比开发商改造更理想。这是因为，如果由业主改造，不仅容易解决拆迁补偿这个重大障碍，还省去了开发商的利润部分，总体上降低了改造项目的开发强度和改造成本。而且，由于城中村业主在长期的私房与集体厂房商铺的出租中积累了较为充足的资金，体现了较强的建设能力[1]，资金也不会成为改造的主要障碍。此外，作为业主代表的城中村集体经济组织（集体股份合作公司）本身就具有法人资格，由其作为改造主体在操作上也不存在问题。因此，深圳应提倡农村集体经济组织对城中村进行自行改造，在资金不足的情况下，允许其它开发单位参与改造。当然，对于部分涉及公共利益的城中村改造项目也可由政府组织改造。
2、统一建设、成片改造，有计划地逐步推进。
为避免再次出现分散建设，杜绝改造单位“把肉吃了，留下骨头”式的零星插建，城中村改造须根据城市规划的统一要求，由城中村集体经济组织或开发商统一建设、成片改造。而且，为保证成片改造得以真正落实，政府应确定城中村改造的最小用地规模。同时，考虑到城中村事关农民经济出路、外来人口住房、社会安定以及改造难度大的事实，深圳城中村
改造不可能一蹴而就，而应在规划的指引下有计划地逐步推进。所有改造项目除进行计划立项外，还须纳入全市统一的土地开发供应计划，以免造成土地供应失控，冲击房地产市场。
3、城中村土地彻底国有化，完全消除改造的产权障碍。
鉴于土地产权关系不清带来的严重问题，城中村改造首先需要解决土地产权的遗留问题，需对城中村土地实行彻底的国有化改造。具体操作时，应本着尊重历史和现实的态度，在不严重违反规划的前提下，依据有关法律法规，通过将应补地价款与征地补偿费相抵的方式，对1999年3月5日前的违法用地及房屋予以确认产权，补办征地手续，使城中村土地成为真正意义上的有偿、有限期使用的可进入商品房市场的国有土地。同时，对1999年3月5日后的违法用地及房屋依法强制拆除，不予补偿，从而彻底解除城中村改造的产权障碍。
4、运用基准容积率和地价杠杆对城中村改造实行双重调节。
用基准容积率和地价杠杆对城中村改造实行双重调节是指，政府针对辖区内城中村改造项目制定一个统一的容积率——基准容积率，对于规划容积率低于基准容积率的那部分项目用地收取优惠地价，对于高出基准容积率的那部分项目用地收取完全的甚至更高的地价。这样做既有利于将辖区内所有改造项目的整体开发强度控制在可接受的水平，而且有助于消除各城中村、村民之间的不公平，可有效避免违法滥建行为。
5、采取房地产权调换与货币补偿相结合的补偿方式。
一般来说，房屋拆迁补偿有房地产权调换（实物补偿）和货币补偿两种方式。考虑到深圳城中村现状开发强度很大，且业主普遍倾向于接受实物补偿的情况，如果让业主自由选择补偿方式，将使城中村整体开发强度居高不下，难以有效改善环境。因此，深圳应实行货币补偿与房地产权调换相结合的方式，并规定补偿给业主的房地产每户不得超过一定面积，超出部分一律实行货币补偿，以免改造项目的容积率过高，对全市整体环境以及市政公共设施构成压力。此外，鉴于改造单位与业主之间进行的拆迁补偿在很大程度上是一种市场行为，建议政府不再规定具体的补偿标准。
6、设立城中村改造基金，扶持市政配套建设。
市政配套落后是城中村的普遍问题，完善市政配套是城中村改造的基本目标之一。为扶持城中村改造，政府可设立城中村改造基金，将改造过程中收取的罚款、地价等收益全部纳入基金。该基金实行专款专用，主要用于完善城中村的市政配套设施和对改造各村进行宏观调控。对于改造中已完成大配套的城中村，可通过返还等方式予以奖励；对于未完成大配套的，从改造基金中拨款，由政府组织有关建设单位完成；对于未完成小区配套的，由政府组织完成配套设施建设，按实际发生的费用向改造单位收取配套费，并将其纳入改造基金。
7、切实规范改造秩序，充分保护小业主权益。
为避免出现改造项目烂尾、业主无法及时回迁的情况，政府应实行拆迁补偿安置保证金制度，要求改造单位在申领《房屋拆迁许可证》前，须依据有关规定将拆迁补偿安置资金全额存入指定的银行进行资金监管。同时，为防止出现楼房缩水等欺诈行为，应将拆迁补偿安置协议报政府备案，并将其作为产权登记的重要凭证之一。 5 结语：兼论深圳特区城中村的启示
城中村改造只是对既成事实的被动反应，如何在高速城市化过程中主动避免城中村的出现具有更大的现实意义。深圳城中村案例表明，城中村虽然产生于高速城市化过程中，但并非高速城市化的必然结果。城中村的产生实际上是政府对原农村问题的难度认识不深、准备不足的结果：在政府没有积极引导原农村集体经济找到适合的发展道路，或提供足够的就业机会的情况下，城中村选择以地生财的发展模式就不可避免；在政府未将城中村的管理纳入全市统一的社区管理体系之中的情况下，对本村人实行传统的村落式管理而将数倍于自己的外来人口排除于社区福利和管理之外，便是城中村的必然选择；在政府不能给予农村集体和
村民适当的征地补偿、履行严格的征地手续从而将城中村土地彻底国有化的情况下，任何折衷、替代的做法，都只能将土地产权关系复杂化，都只能听任城中村违法建设泛滥却无能为力。事实上，如果在城市化之初，政府不把原农村问题“打包”留给城中村，而是将其直接纳入城市发展的统一部署之中的话，其成本将远小于今天城中村的改造治理成本。
对于广大刚刚开始农村城市化的地区或城中村问题尚不严重的地区，实行农村城市化时一定要汲取深圳的教训与经验，以免城中村一幕重演。深圳城中村的案例说明，仅仅将农民转为市民，村委会改造为股份合作公司（即集体经济组织）和居委会、街道办，土地所有权名义上收归国有是不够的，还需要：1）认真解决农村集体经济的出路与村民的社会保障问题；2)政府真正负责城中村的市政配套建设与社区管理，彻底解除股份合作公司的负担，并将居委会改造成为由外来人口参加的、完全独立于村集体经济组织的城市社区管理委员会；3)对土地实行彻底国有化，废除以往的宅基地政策，将征地返还用地的使用权赋予村集体经济组织而非个人，使其成为有偿、有限期使用且可自由流转的国有土地。并在此基础上，对该集体土地使用权实行股份制改造，将其量化折股、分配到人，而且允许该股权转让、继承，真正体现村民个体对集体资产的占有，从而减轻村民对以地生财模式的依赖*；4)切实解决广大外来人口的住房问题，以有效抑制城中村的住房需求。
参考文献
1.杜杰，都市里村庄的世纪选择——关于深圳市罗湖区原农村城市化进程的调查报告，城市规划，1999（9）
2.李培林，巨变：村落的终结——都市里的村庄研究，中国社会科学，2002（1） 3.深圳市规划国土局（编），深圳市规划国土房地产规范性文件汇编，中国建筑工业出版社：北京，2001
4.王德，深圳市罗湖区“城中村”居民的居住意识分析，规划师，2001（5） 5.王如渊，深圳特区城中村更新改造研究，北京大学博士学位论文，2002 【作者简介】
韩荡，男，1973年生，深圳城市规划设计研究院，规划师。 联系地址：518031 深圳市振兴路3号建艺大厦1007室 电话：（0755）83788342 传真：（0755）83788339 Email: dang_han@yahoo.com
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