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成都市农村产权制度改革中集体经济组织成员权资格的认定问题

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为配合农村建设用地流转等相关问题的解决,2006年10月1日,广东省颁布实行了《广东省农村集体经济组织管理规定》,根据该规定第十五条,农村集体经济组织成员有以下四类情况:

其一,原人民公社、生产大队、生产队的成员,户口保留在农村集体经济组织所在地,履行法律法规和组织章程规定义务的;(此处虽未明确“组织章程”所指,但结合规定的上下文,应理解为“农村集体经济组织”所制定的、对全体组织成员有共同约束力的内部章程。)

其二,实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起,又区分为两种情况:(1)集体经济组织成员所生的子女,户口在集体经济组织所在地,并履行法律法规和组织章程规定义务的;(2)户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民,按照组织章程规定,经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。

其三,农村集体经济组织成员户口注销的,其成员资格随之取消。 同时,该规定还对农村集体经济组织成员的权利和义务进行了比较明确的规定,确定了“同籍、同权、同龄、同股、同利”的“五同”原则。 仔细研究广东省的上述规定后发现,广东省关于界定农村集体经济组织成员资格采用的标准是一种综合性标准,既有历史标准,又有自然因素,同时还具有法定条件,缺一不可。但是,我们认为,上述做法并未彻底解决现实中存在的问题。 主要体现在以下几个方面:

1、南海模式说到底仍是户口论的翻版,即以户口为界定农村集体经济组织成员权的标准,但随着经济的发展,农村已基本不存在,农村户口也被城镇户口所取代。

2、根据广东省的相关规定中,对集体经济组织成员资格的认定采取的是“户籍”加“法定义务”(此处主要指广东省地方性法规中对于集体经济组织成员相关权利义务的规定,不具有普适性。)的标准,由于婚丧嫁娶、生老病死、迁入迁出等多方面原因,户籍变动非常频繁,在实践中易出现争端和矛盾。而且法定义务如何确定和判断,存在很大人为因素。在实践中,广东南海模式也确实出现“外嫁女”无法适用该认定标准的问题,并引起全国妇联和媒体的关注。 2、浙江嘉兴模式

从2008年10月1日起,浙江嘉兴市将建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度,正式取消农业户口、非农业户口分类管理模式,全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”。实行户籍管理制度改革后,原村集体经济组织成员不改变其原集体经济组织成员身份和集体经济组织明确的权利和义务。

近日,为了保障该项改革的落实,嘉兴市有关部门宣布重点在以下六个方面与现行政策进行衔接:

第一,稳定现有农村土地承包政策:凡有承包土地的家庭及其出生的子女(含1998年二轮土地承包后出生的人员),其土地承包权与原政策一致。

第二,保持计划生育政策、奖励政策和法律责任的延续性:改革前为农业户口的,继续适用《浙江省人口与计划生育条例》。

第三,完善城乡一体的社会保险体系:凡嘉兴居民(含农村居民),均参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险;农村居民的职工养老保险按现行“双低”标准执行。

第四,实行城乡统一的就业服务政策:加快就业服务平台和就业信息网络向村镇延伸,职业指导、职业介绍、职业培训将进一步深入农村。 第五,明确农村集体资产产权归属:户籍改革后,原村集体成员不改变原有的身份、权利、义务。

第六,鼓励农民通过“两换”向城镇集聚:鼓励农村居民以土地承包经营权置换养老保险、宅基地置换城镇住房,置换之后相应的养老保险、医疗保险、退伍士兵优抚安置、最低生活保障等都与城镇相同。 嘉兴市的做法直接消除了城乡二元的户籍制度,集体经济组织成员资格与户籍完全脱钩,对于消除城乡差别有积极意义。但是该做法并未彻底解决这一制度性缺陷。

首先,混淆了农村集体经济组织成员权的界定与户口分为农业户口和非农业户口的关系,消除户籍上的二元制并不必然能够解决集体经济组织成员资格的问题。

其次,在取消原有城乡户籍制度的同时,农村集体经济组织的财产权问题并未解决,有可能出现因农民或者集体经济组织财产处置而引发的不确定现象。 3、都江堰模式

2005年,我市被批准为城乡统筹改革试验区,为了推动农村产权制度改革,市委市政府将都江堰市柳街镇确定为成都农村产权改革试点中“先行先试”的“点中点”。为了解决农村集体经济组织成员资格问题,都江堰市政府在着力调查研究的基础上,在2008年2月27日制定颁布《都江堰市农村集体经济组织成员确认办法(试行)》(以下简称“确认办法”),并以此为标准解决农村集体经济组织成员权的问题。

《确认办法》第二条首先明确了农村集体经济组织的定义,明确规定:“农村集体经济组织是指农业合作社、农业合作联社,即《中华人民共和国村民委员会组织法》施行后的组、村级集体经济组织。农业合作社或农业合作联社的成员,行使本集体经济组织相应的权利和义务,取得农业合作社成员资格即具农业合作联社成员资格。”

其次明确了农村集体经济组织成员的定义,即“农业合作社或农业合作联社的成员,行使本集体经济组织相应的权利和义务。取得农村合作社成员资格即具农业合作联社成员资格。”

其三,都江堰将农村集体经济组织成员分为两类,即普通成员和特殊成员,“普通成员是指拥有土地共有权、保留型土地使用权、土地承包经营权、集体资产管理与处置的参与权、集体收益分配权等项完整权利,承担完全义务的农村村民。”而“特殊成员是指拥有土地共有权、保留型土地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权等一项及一项以上权利,并承担相应义务的公民。”

第四,明确规定了成员权获得和丧失的条件的几种情形。 第五,充分发挥村民在集体经济组织成员权确认中的同等地位。

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