我国开发区模式

（四）公司型管理模式。

在这一管理模式下开发区由联合发展总公司进行管理，并具体负责园区的规划、建设及招商引资。总公司成立若干子公司和招商服务中心，通过国家的政策，提供包括场地、资金、开发条件、信息、人才交流指导性管理等在内的综合服务，为入住企业创造良好的软硬环境。有些公司还通过募集设立方式组建股份有限公司，通过股份制改造，促进园区的开发建设。这种模式有利于集团公司的发展，有利于运用经济杠杆进行开发区的开发。但弊端也正由此而产生，由于开发区没有行政管理机构，在征地、规划、项目审批和劳动人事等方面没有行政职能，行政协调能力不强，使开发区在发展过程中受到多方面限制。而要克服这种弊端，授予总公司部分行政职能是必需的。同时总公司的发展本身也需要政府部门的支持。因为无论哪一种管理模式，政府部门的参与和支持都是必不可少的。上海的开发区大部分为公司型开发管理模式。

三、国外开发区管理模式

目前世界范围内，开发区的管理模式主要分为两大类型:单一管理型（包括政府管理型和大学管理型）和多元管理型（公司管理型和基金会管理型）。单一政府管理型开发区主要分布在东亚、东南亚等发展中国家和地区，如韩国的大德科学城、日本的筑波科学城、台湾新竹科学园等；大学管理型园区（开发区）主要适用于大学周边、面积小，以研发为主的科技园区，如英国剑桥科技园区就由剑桥大学圣三一学院进行管理。公司及基金会管理型普遍应用于世界其他国家。

（一）政府管理型。

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其主要特征是由政府统一规划、建设、管理和经营。该管理体制的最高决策机构是中央或地方政府的有关部门；具体的管理执行机构是由中央或地方政府组织设立的专门机构；服务机构是以公司或事业机构的形式出现。这种体制的优势是能为园区的发展提供较为宽松的物质环境和智力环境，不利因素是政府的行政干预较强。 （二）大学和科研机构管理型。

它是由大学和研究机构设立专门机构和人员对大学校园内科学园或孵化器进行管理的体制。这种管理体制目前世界高新区采用的较多，典型的是英国剑桥科学园。这种管理体制由于没有政府直接参与，因而消除了来自政府的一些不必要的行政干预，实行自主管理，发展自由度较大，对中小型投资者有较大的吸引力。但是，没有政府的参与和支持，高新区的权威性和协调性就会受到影响，资金保障也会面临问题。

（三）公司管理型。

它是指采用由各方组成的董事会领导下经理负责的企业管理体制，即以非盈利性的公司作为开发者和管理者，负责区内的基础设施开发建设，经营区内的各项业务，管理区内的经济活动和提供区内企业所需要的各种服务。公司一般由政府、大学和研究机构、企业以及当地有关人士所组成，负责有关开发区发展的重大决策，一般不干预区内各机构的具体业务，园区日常管理和经营业务由公司经理层负责。这种管理体制下的管理机构既能得到政府及有关部门的大力支持和资助，同时又受到上级和有关部门的领导和监督。美国的孵化器、德国的创业者中心、澳大利亚的科学园、印度的科学园大都采用公司管理型。

（四）协会管理型管理模式。

又称基金管理型管理模式，它是由政府、企业、银行、大学和其他机构分担义务，共同承担管理职能的综合管理体制。国外一些规模较大的科学工业园、科学城和技术城采用这种管理体制。比如比较有代表性的美国北卡罗来纳三角研究园。基金会下辖的经营管理机构职能范围主要包括：制定并实施科技工业园的发展计划及有关政策；从事基础设施和研究设施建设；筹集资金；创办企业孵化器；管理和经营房地产等。这种管理体制具有适合于高新区发展的几大特点。首先，它体现了利益与风险分摊的原则，对于投资大、风险高的高新区发展是非常重要的。其次，它以资金管理牵头，带动行政管理和技术管理，使管理权力和利益风险挂钩，使责、权、利三者得到统一。最后这种体制间接地体现了政府的影响和干预。

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四、国内外开发区管理模式比较与启示 （一）国内外开发区管理模式比较。

我国开发区承担着体制示范、带动区域经济的使命，在一定程度上被赋予了宏观经济职能，其管理模式、政策的形成与执行带有明显的国家和地方干预色彩，与国外纯经济绩效导向的管理模式有着很大区别。如下表: 功能定位 设区主体 管理体制

我国开发区

加工、贸易、高科技产业 地方申请、中央省级审批 所在省、市的直接领导，行政管理体制复杂，缺乏权威性 缺乏统一的法律规范

国外开发区 高科技产业 中央政府

中央政府直接管理，具有权威性 国家立法

立法形式

（二）国外开发区管理模式对我国的启示。 1.开发区管理市场化。

从国外办区的成功经验来看，开发区的管理模式几乎完全市场化。国外建区的资金来源逐渐多样化、市场化，大量民间资本投入到开发区建设中，在这种情况下，开发商更容易受到利益的影响。国外开发区随着自身的壮大发展，开发及管理几乎都采用市场化、商业化的模式。这种商业化模式比我国准政府管理体制模式更加以利润为导向，使开发区发展更加趋于合理化。

2.明确开发区载体地位。

在国外开发区的管理体制下，开发区进一步明确了自己的载体地位，对企业的干预明显减少。政企分立的管理模式更多的把重点放在园区建设上，进而凸显企业的竞争主体、创新主体的地位。在其管理过程中，管理机构进一步把管理程序制度化、透明化。这种制度化体制具有可预测性和低风险。在欧美发达国家中的基金型、公司型的开发区中，政府有计划把产、学、研结合起来，促进园区的发展。

3.建立高效的行政管理机构。

国外开发区对如何建立具有活力的行政管理机构十分重视，其一般做法是建立“小机构，大服务”的运行管理机制。一是设立精干的管理机构，机构职责明确。二是大量的中介与劳务等社会性服务作用由社会机构或相应的公司承担。这不仅极大地减轻了园区管理机构

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的管理压力和财政负担，而且还促进了社区服务业等第三产业的发展。

五、我国开发区管理模式的发展趋势

随着开发区的逐步发展壮大，目前我国开发区已进入到一个新的阶段。一方面受到外部不断变化的形势以及开发区自身“二次创业”等多种复杂因素的影响，开发区也需要不断进行自我调整才能适应环境的变化；另一方面由于开发区是我国各项制度创新实验的载体，开发区自身这一特殊属性要求开发区必须在各个方面进行新的探索。因此随着开发区的发展和功能的转化，开发区的管理模式也随之变化，主要呈现以下几个趋势：

（一）从政府主导向市场主导转化。

政府对开发区的授权和干预越来越少是发展的必然趋势。根据我国实际情况，政府的支持和干预在一定程度上是不可或缺的：一方面开发区对外界的吸引力取决于其环境，如生活物质环境、投资环境、智力环境等，这需要政府的参与才能营造，尤其是在开发区发展的初级阶段；另一方面政府营造的整个政策软环境更是开发区运行中至关重要的。政府通过制定税收、金融、土地、人才等方面的优惠政策可以更好的吸引国内外的资金、技术、人才推动开发区的发展。

但是，从国外办区的成功经验来看，开发区的管理模式几乎完全市场化。开发区的发展商业化模式使开发商更能充分的利用金融市场，如发行股票、债券等，更容易与竞争对手建立合资企业。通过兼并、收购，开发商在园区内建立更加优化的管理组织结构。

（二）从准政府向行政区体制转化。

经过20多年的发展，有些开发区的规划用地已经基本布满，需要扩大规模;一些独立的新设立的开发区已经由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，开发区已经从单纯的经济功能转向城市功能。因此，原有准政府管理体制不能适应功能多元化的需要，一些开发区的管理体制开始从准政府体制向行政区管理体制转变。如上海浦东开发区管委会转为浦东行政区政府，青岛经济技术开发区与黄岛区合并。

（三）从分散管理逐步转向集中管理。

目前，我国不仅有国家级经济技术开发区和高新技术开发区，还有各类省级开发区。因此，不少地区开始把分散的开发区逐步集中起来进行管理。比如广州市于1998年实行经济技术开发区和高新技术开发区合署办公;北京也将分散在各区、县的几个主要科技园区集

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中成立中关村科技园等等。

（四）从优惠政策竞争逐步转向制度竞争。

政策优惠作用主要体现在开发区建立初期，其中一个突出表征就是制定了一系列优惠政策。为加快开发区的经济发展，一方面，国家给予了开发区内企业按15%计征所得税和其他有关减免政策，在一定期限内新增财政收入全部留做开发资金等措施。按照WTO规则的要求，除特殊领域外，成员国之间的产品、服务和投资均享受国民待遇，内外资一视同仁。目前，我国已实行两税合一，外商和开发区的税收优惠政策将不复存在。因此，近些年来开发区间吸引投资的竞争已经变成制度创新、政府效率、服务体系的竞争。在这一形势下，政府赋予开发区的投资、土地等方面的优惠政策将与非开发区趋于一致。另外，由于开发区自身制定的政策越来越规范和透明，使其很容易被非开发区仿效运用。地区优惠政策竞争的结果是政策趋同，开发区因优惠政策而带来的政策体制优势正在日益弱化。

（五）发展专业园区。

开发区与一般意义上的行政区和其他社区不同，通常情况下，开发区基本上是相对专业的经济区域。目前，随着开发区地域扩大，许多地区开始进行开发区内部功能分工，发展专业园区。如，杭州的经济技术开发区分为高校园，医药园等;深圳建设高技术产业带，对不同区片进行功能划分;北京的“一区多园”中有科技园、试验园、经济技术开发区、电子城等。

（六）向新城转变与母城互动。

随着经济实力的壮大，开发区作为城市中的增长极，开始按照“等级扩散”的原则将先进优势向中心城市内部传递。其结果是，开发区与母城中心区在资金、市场、技术、科研成果等方面的联系日益密切，相互间的作用与影响日见凸显，直至互动局面产生。在此过程中，开发区开始承担更多母城功能的转移，并容纳新产生的城市职能，这就使开发区不再仅仅是新兴的工业园区，而是逐渐发育成为初具规模的新城区或新城镇。

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