对弱势群体的法律保护

以后所承诺的法制义务格格不入。改革开放以来，经过实践检验的深得民心并有利于弱势群体的劳动与社会保障和其他社会公共政策，7应当适时的提升和转变为国家法律。政策太繁又过于空泛原则与极易波动，行政规章过多又缺乏透明度，明显的不利于弱势群体的生存和发展。例如：对贫困农民的保护，应当更多的体现为法制而不是政策。“减轻农民负担”是政策治农的典型反映。可以说，从“负担”的本义而言，都是不合理的。否则，不能称之为“负担”。如为合理，则不能“减轻”。正确的法制对策应是：在基本法中明确规定“不允许增加农民的义务。”在此前提下，注重对农业、农村、农民尤其是对贫困农民的扶助和社会保障。对于特困大学生的扶助，可先以行政规章、政策和内部文件的形式作出规定，但应适时的尽快的纳入国家法制保障的组成内容。对于流入城市的劳工、失业等贫困者，亦应从立法上予以长远谋划。

4．法律实施中监督机制的缺失，相对的重视立法而忽视执法，轻视监管与落实

执法部门与主管机关之间缺乏有机的衔接与整体的监控；涉及到严重侵犯弱势群体合法权益的纠纷，在处断和执行中的“法律白条”现象随处可见，见怪不怪。主要的生成原因，一是受物质利益驱动的影响，执法部门见利益就上，见危难就让，互相推诱和扯皮，难以切实维护弱势群体的权利。二是司法效率低下，诉讼成本偏高，司法腐败的事实确实存在，弱势群体无力进行诉讼消费，不敢和不善于进行诉讼消费。8在很长的历史时期内，司法不公难以根除，某些地方和部门的司法腐败还甚为严重，一部分执法者素质低下，职业道德被商业利益所侵蚀，不仅不主持公正，伸张正义，反而对侵权者不敢严肃执法等，使弱势群体陷入进退两难的境地。三是监控和监督难以到位，执法与执行难已成为社会普遍关注的严重的社会问题。对此，现行法律和规章的保障与惩戒显得苍白无力。(三) 立法的构想与弱势群体权益之维护

面对现实的法制需求，现行立法应当将更加切实有效的保障弱势群体的正当权益作为责无旁贷的使命，致力于创造可行的维护弱势群体合法权益的社会秩序。因为，“一个法律制度若要恰当地完成其职能，就不仅要求实现正义，而且还须致力于创造秩序。”[17]社会成员特别是对于弱势群体，更愿意生活在一个法度适宜、保障有力的民主法制国家。

1．立法重心的展望

从长远计议，可考虑在进行充分的可行性论证的基础上，制订关于弱势群体法律保障的统一法典，将对弱势群体保障的内容、制度一并纳入；从现实需要和立法与实施的条件出发，可采用逐步完善与颁行新的单行法律、法规的办法。

2．关于弱势群体立法的模式

首先，关于弱势群体法律保障的立法和创制，既可采用已被实践证明行之有效的单行分立法的模式，如残疾人保障与妇女权益保障法分而立之与修改完善，也可采用相关的立法内容整合统一的模式，如企业法中可专列章节，设置特困职工、劳工的救济办法。

其次，既可采用法典的模式，也可逐步制定单行法，并按照一定的体系组合、修改和完善。不同的选择，其立法的过程、方式、技术和要求不同，对弱势群体提供法制保障的体系和成本亦有所不同。从中国的国情出发，追求法典不现实，单纯的分立不注意衔接，或者勉强合

一也恐怕与立法实践相佐。较多的学者认为，可采用逐步制定单行法的模式，即采用分别制定单行基本法或者特别法，倡行由简到繁的模式较为适宜。我国在立法实践中早已采用了单行法的模式。如《婚姻法》、《残疾人保障法》、《公司法》、《企业破产法》等。

尽管如此，我国是否应当继续采取单行分立模式还是整合统一的模式，理论上仍存在着分歧。既有分立模式的支持者，也有整合统一的倡导者。9本文倾向于采用单行分立即制定单行法的模式，适时改善和改进现行立法，逐步建立和完善有中国特色的弱势群体保障法体系。

3．现行法律、法规的修改和完善

其要点和重点内容是：通过对现行《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》等基本法的修改和补充，加强和优化对三大弱势群体的法制保障。前述三部法律，已有较为可行的构架和内容。鉴于客观形势的演变和现实需要，又应当对其进行必要的修改。这种修改与完善可分别进行。

在现有残疾人保障法的基础上，针对医疗康复、文化教育、劳动就业和法律责任中存在的现实问题，增设若干条款与内容，使残疾人在接受优惠或免费的医疗、教育等方面，得到更多的救助。如：残疾人在劳动就业的困难太多，国家和社会等主体举办的残疾人福利企业及其他经济组织很难取得良好的经营效益。为此，立法上不能满足于宽泛和原则性的规定，而应当在设置劳动岗位、就业选择等实体内容上规定更加切实的保障机制和措施。既按照市场经济的规律，又在政府扶持的某些企业调增有利于残疾人上岗就业的强制性内容。

在未成年人保护法方面，要更多的突出对儿童、孤儿的特别保护，除了界定主管部门的法定职责以外，注重与司法救济相配套，在人民法院设立对应的保护法庭。对有严重过错的父母、监护人，实施较为严厉的民事制裁。

在妇女权益保障法方面，以劳动就业和消除性别歧视为突破口，着力于提高妇女的经济地位和经济自主能力，使妇女依法享有的特殊权益得到落实。

此外，应对现行政法规等规范性文件进行整合、疏理和编纂，提高立法的档次与保障弱势群体的经济效益。例如：提升社会福利机构的质量和档次，加强对社会福利机构的监控和管理，增强社会福利机构的保障功能。《社会福利机构管理暂行办法》，是民政部于1999年12月30日发布的行政规章。该《办法》所称社会福利机构是指国家、社会组织和个人举办的，为老年人、残疾人、孤儿和弃婴提供养护、康复、托管与服务的机构。此行政规章的施行，结束了我国社会福利机构无章可循、无法可依的状态，对于促进社会福利机构的发展和救济特定的弱势群体起到了积极作用。但是，该《暂行办法》不仅由于其是一般行政规章而立法层次太低，而且还存在有许多实质性的缺陷，从而不利于社会福利机构的优质发展，不利于特殊弱势人群的养护和康复。如：“社会福利机构享受国家有关优惠政策”，而不是享受法律上的权益；在申办人提交的系列材料中，对于最为关键和实质的“资金”条款，没有具体的数额要求；在法律责任的内容中，行政处分过于空泛与流于形式。对于构成犯罪的行为人，依法追究其刑事责任固然正确，但因其是“空白罪状”而难以执法，等等。4．扭转监管乏力、监督机制不畅的对策

对于现行的多头主管的法律实施机制，应当进行大胆而果断的革新。一是统一纳入全国人大

常委和地方各级人大常委的监督体系与内容之中，提升监督的档次和权威，二是由政府的专门机构承担主要的监督职责，理顺条块关系，减少监督和实施的部门，避免政出多门、互相扯皮的陋习；三是树立司法权威，强化司法保障的功能。对于弱势群体的诉讼案件，实行普遍的法律援助制度，设立专门的审判法庭。四是倡行社会监督与新闻舆论监督，增强执法的透明度。

有法不依，形同虚设。无法可依，与法制社会格格不入。“法律白条”，极易失信于民。因此，如同强化和树立立法的权威与法制权威一样，必须扭转现行法律、法规在保障弱势群体合法权益方面的“法律白条”现象。否则，有再多再好的现行法律和新的法制，都形同虚设。

【注 释】

1 多数文章中称其为民工或外来民工，在城市需要办理暂住证，否则无合法居留权.

2 世界银行.2003年世界发展报告[R].北京：中国财政经济出版社，2003.第19页.

3 Oppenheim.Poverty.The Facts.London.China Poverty Action Group.2003.第67页.

4 参见《中华人民共和国宪法》.法律出版社，2004年版.第16页、第17页.

5 参见最高人民法院、最高检察院2000年到2005年《司法解释汇编》.法律出版社，2006年版.

6 参见《中华人民共和国妇女权益保护法》第二条.

7 参见《中国公共政策分析》.中国利会科学出版社，2002年版.第18页、第89页、第196页、第270页、第290页.

8 将司法诉讼行为视为社会生活中的消费行为，同时对诉讼成本进行分析，与保障弱势群休有重要联系。

9 王利明.《中国民法典的体系》.《现代法学》.2001年第4期.第45-48页.

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