中国排污许可证实施概况

中国排污许可证实施概况

前言

《排污许可证》是《排放污染物许可证》的简称。在《排污许可证管理条例》（征求意见稿）中规定：“国家对在生产经营过程中排放废气、废水、产生环境噪声污染和固体废物的行为实行许可证管理。在中华人民共和国行政区域内直接或间接向环境排放污染物的企业事业单位、。个体工商户（以下简称排污者），应按照本条例的规定申请领取排污许可证。”

排污许可证制度是各国水污染防治法所普遍采用的一项法律制度，其对于水污染的有效控制和水环境质量的改善起到了重要的作用。排污许可证制度是点源排放控制的最基本、最核心的手段，同时也是其他政策手段的“载体”。 1.中国的排污许可证制度的概况

1.1.中国排污许可证制度的产生与发展【1】 1.1.1排污许可证制度的定义

排污许可证制度是我国环境管理八项基本制度之一，是指凡是需要向环境排放各种污染物的单位或个人，提出申请，当地政府及环境保护部门以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，依照相关法律法规的规定，核定排污单位排放污染物的种类、数量等，核发排污许可证、临时排污许可证排放种类、总量和条件排放污染物的制度。

1.1.2中国排污许可证制度的产生与发展

1984年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》第14条规定：直接或间接向水体排放污染物的企业事业单位，应当按照国务院环境保护部门的规定，向所在地的环境保护部门申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料。这实际上就是排污许可证制度雏形。1989年召开的第三次全国环境保护会议，正式把排污许可证制度确定为八项环境管理制度之一。1989年7月，经国务院批准，原国家环保总局发布的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第9条规定，对企事业单位向水体排放污染物的，实行排污许可证管理。至此，水污染物的排放许可证制度基本确立。2008年1月以环办函[2008]16号对《排污许

可证管理条例》公开征求意见。至此，国家各级政府推行的排污许可证制度将在我国全面实施。

1.2排污许可证制度的开展步骤【2】 1.2.1地表水环境容量的估算

确定地表水环境功能分区，收集控制单元的设计流量、流速、监测断面情况、排污口情况、支流情况、排污口入河系数、污染物降解系数等数据，根据这些数据对该地地表水体的各个控制单元的水环境容量进行估算，并根据污染源的入河系数，计算出每个水环境功能区相对应的最大允许污染物COD排放量，并进行区县汇总，由此得到各个区县范围内环境容量最大允许的COD排放量，此项指标反映了该市地表水环境的自然承载力。 1.2.2地表水环境容量总量分配

当水域功能区或控制单元的允许排放总量和削减量确定后，由多种总量分配方案将之分配到各个污染源，使之满足总量削减目标。如何合理而科学地将污染物的控制总量分配到各个污染源，是总量控制方法的另一个核心问题。目前总量分配方法众多，主要可以归为三类：基于效率原则的分配方法；基于公平原则的分配方法；结合公平和效率的分配方法。

根据基尼系数（即经济社会中居民收入分配差异状况）进行流域水污染物总量分配。

1.2.3与排污申报登记和环境统计数据相统一

排污许可证发放时以排污申报和环境统计数据为基础，监测、监察为手段来核定污染物排放量的。做到排污许可证、排污申报登记和环境统计数据三套数据要达到统一。

1.2.4临时排污许可证制度

对于依法履行排污申报登记手续，但不符合重点水污染物排放总量控制要求的企业可以申请《临时许可证》，《临时许可证》有效期一年，发放《临时许可证》的企业在限期内经整改后重点水污染物排放符合总量控制要求的可申请换发《许可证》，对于限期内仍未达到总量控制要求的由发放许可证的机关注销其水污染物《临时许可证》。 1.2.5排污许可证年审制度

开展年审制度是实施排污许可证制度的重要环节，可以通过年审了解企业的动态变化及执行情况。对达到排污总量控制指标和限制条件的排污单位，颁发《排污许可证》，对超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《临时排放许可证》并限期整改，对整改后仍不合格的注销其水污染物排放许可证。 1.2.6日常监督管理

环保部门要加强监督管理，确保排污许可证制度的顺利实施。 1.3排污许可证的主要内容[3]

排污许可证的主要内容包括：重点控制的污染物种类、污染物的排放总量、浓度及排放去向、产生主要污染物的生产工艺或环节，主要污染物的处理方法和防治措施，排污口的名称，位置（经纬度）、应配备的计量装置，排放在线自动监测设备，执行的有关排放标准，持证单位必须遵守的相关环境保护法律法规的要求，以及违反法律法规所应受到的处罚。 1.4理想的排污许可证的主要实施流程[4]

首先，企业取得排污许可证。取得方式主要包括：购买取得，包括从政府购入和在市场上交易取得；从政府无偿取得。其次，企业发生排污行为。再次，企业转让排污许可证。即企业将其排污量减少至限额之下，并出售其不需要的配额。最后，排污许可证的减值。由于技术进步，有效期限、市场变化等因素的影响，排污许可证取得未来经济利益的能力有可能降低。这样应定期对排污许可证进行检查并进行减值测试。

1.5实行排污许可证制度的正当性和可行性[5]

第一，建立和全面推行排污许可证制度，是《行政许可法》的基本要求 第二，对排放大气污染物、水污染物和环境噪声的行为实行排污许可证管理，是国际通行的做法。

第三，各地实行排污许可证制度的试点实践经验和立法成果卓有成效，为在全国范围内推行排污许可证制度储备了法律资源。 1.6与其他相关环境管理制度衔接

与环境影响评价制度相衔接，保证环保“三同时制度”落到实处；与限期治理制度相衔接，达不到环保要求的单位只能核发临时排污证，同时要下达限期整

改通知书，或上报政府下达限期治理通知书；与排污申报制度相衔接，按时申报和足额缴纳排污费是办理核发排污许可证的一个必要条件。 1.7存在的问题【6】

1.7.1对排污许可证制度认识的偏差

主要表现在两个方面：①片面地认为排污许可证是实施污染物排放总量控制的手段，将其内涵狭隘地定为排放“注册证。②简单地认为排污许可证只需要有权威的立法即可，忽视其发挥作用的条件和规范性。 1.7.2管理体制的不完善

我国目前的排污许可证由地方政府负责发放和管理，而水污染往往具有跨行政区、跨代际外部性的特征，这种外部性的存在导致目前“中央政府——地方政府——污染源”的管理模式部分“失灵”，存在个别地方政府隐瞒污染源排放信息、对污染企业监管不严格的现象。加之中央对地方政府的监管不足，因此，环境监管的效果和效率难以进一步提高。 1.7.3监测、核查和处罚力量不足

由于缺乏设计规范的监测方案，存在点源排放监测频次低，监测数据代表性差等问题，加之没有有效的数据记录、核查机制，使数据质量无法保证，以上均影响到了排污许可证制度的确定性，排污许可证制度的实施也缺乏信息公开和公众参与。同时处罚机制也存在处罚力度轻、处罚手段单一等问题。 1.7.4专业人员不足，现有管理能力亟待加强建设

目前我国尚未制订有关企业配备环境管理专业技术人员的制度，企业也缺乏雇佣环保专业人才的动机。建立环境管理专业人才队伍 不仅是提高政府管理部门和企业环境管理能力的要求，也是提高排污许可证制度实施效率和公平性的要求。

1.8水排污许可证制度建设建议

1.8.1建立排污许可证制度的分级管理体制

按点源的性质和规模，将具体的管理工作委托给省级和市级环保部门; 考虑到管理成本，排污许可证的具体形式和内容可以有所区别; 同时明确环境保护部与省、市、县等地方环保部门之间的委托代理关系，并建立问责机制对地方政府