论人民检察院的民事检察监督

的，且首先应当服从宪法对检察机关的定位。然而，服从宪法对检察机关的定位并不仅是检察机关的事情，法律的具体制定也同样应当服从宪法。这是非常必要的，法制统一的一个重要内容就是法律精神的统一，就是具体的法律法规完全体现宪法基本精神。这里最重要的是将《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”落到实处，把《民事诉讼法》总则第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”在分则中全面、充分的具体化、明确化。

4.2.1 监督的范围应包括审前、审中和审后

1、将立案纳入民事检察监督范围。对当前人民群众反映强烈的符合立案条件不予立案，不符合立案条件给予立案等问题进行监督，从源头刹住程序违法。

2、将审理程序全程纳入民事检察监督范围。可根据法律文书（庭审记录、现场录音、录像）或派员监审进行监督，法院在开庭前应通知检察院民事检察部门审理案件的地点、时间，检察院派员到庭监审，或事后审查有关资料（音像或文字资料）对法院审理过程中违反程序和实体的问题及时提出纠正意见。对于采取普通程序的案件重点审查，对于简易程序的案件采取抽查的办法。并将审查和抽查的意见备案。

3、将调解纳入检察机关的抗诉范围。调解作为与人民法院解决民事纠纷案的重要方式，与判决、裁定具有同等拘束力和执行力，直接关系到当事人的实体权利。目前，在法院审理案件中通过调解结案的比例较大，而在这些调解结案中，滥用调解权，强制调解的情形并不少见，特别是对一些以合法形式掩盖非法目的，损害国家利益、社会公共利益的调解，严重损害了国家、社会的公共利益和当事人利益。为充分保障当事人的合法权益，使民事抗诉的作用得到充分的发挥，应将调解纳入检察机关的抗诉范围。

4、将执行、支付令、诉讼保全等活动纳入民事检察监督范围。《民事诉讼法》制定时的立法说明是“执行是审判的一个环节”,但时至今日仍存在不同理解。执行、诉讼保全等活动，是民事诉讼的重要环节，与整个诉讼活动密切相关，与当事人的权益息息相关，对案件的结果也存在直接影响。所以对《民事诉讼法》的修正应该加入“人民检察院对民事执行活动进行监督”的规定,并制定相应的具体操作规程。①将民事执行纳入检察监督，其目的在于保障当事人正当权益的实现，促进民事执行工作公正、有序、有效地进行，具有十足的正当性与合法性。为了防止权力的滥用，保证国家法律的统一、正确实施，保证公平正义的实现，应赋予检察机关对这些诉讼活动的监督权。②

4.2.2 赋予民事检察监督应有的权利

1、赋予部分案件的公诉权和参诉权。

自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和社会公共利益代表的面目出现。为维护法制统一、维护国家利益和社会公共利益，监督行政机关依法行政，由其对部分民事案件特别是以行政机关为被告的民事案件拥有公诉权，不仅更合乎法理，而且其民事公诉权乃至检察监督权也更具完整性。笔者认为，应赋予检察机关对那些损害国家利益和社会公共利益的民事案件提起诉讼

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刘利宁：《论民行检察监督制度的立法缺陷及完善》，法律教育网程序法专题 ②

王俊民：《民事审判检察监督方式的完善》，《西南政法大学学报》2007年第6期

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或参与诉讼的权利，包括：国有资产流失案件；公害案件；其他公共利益和公共设施受到损害的案件；没有起诉主体的案件。检察机关在提起民事诉讼时，针对具体的案件情况，可以原双方当事人为被告，或以对方当事人为被告。

应该明确的是，上述几类民事公诉案件所针对的损害国家利益或社会公共利益的违法行为，都在行政机关各有关部门的职责范围之内，因此，除了以行政机关为被告的民事公诉案件外，其他的民事公诉案件，其公诉权应由行政机关各有关部门或其行政司法部门行使，检察机关可视具体情况而决定是否参与其中。只有在行政机关疏于职守、不积极主动行使职权、履行职责的情况下，检察机关才可以根据民众或社会组织的投诉或依其自己的发现，主动代位行使民事公诉权。

2、下放抗诉权

抗诉权应下放给与终审法院同级的检察机关行使。启动民事再审时，当事人的申请应及时送交检察院，以利于检察院进行监督。当前法律规定的由法院直接启动再审程序，有悖法理。按我国宪法，司法机关必须各司其职，互相制约。法院是“依法独立行使审判权”，检察院是“依法独立行使检察权”，启动审判监督程序，同样应当是先有起诉，再有审判，不能诉审不分，诉审交叉。法院自告自审，有违司法原理，有违诉讼程序科学分工，更有违司法程序公平与正义。对此，改革的方式应当是法院再审必须以当事人的再审申请和检察机关的抗诉为前提，法院按自己担当的角色在任何审判程序中都只能专司审判，这样，立法才科学，程序才公正合理。从多年的司法实践看，法院发现生效裁判错误的渠道多来自于对当事人再审申请的审查或检察机关的抗诉，立法规定法院直接启动再审实无必要。再从国外情况看，法、德等大陆法系国家以及日本，其再审程序的启动，立法都明确规定为由原生效裁判的当事人进行或检察机关提起。这些有益的经验值得借鉴。其次，应赋予基层检察院民事再审抗诉权。规定民事审判监督程序的抗诉，应由同一级检察院向同一级法院提出，以弥补民事诉讼中上级检察院由于未参加一、二审而没有案情基础之不足，而且也便于及时监督、及时纠错，避免转了一大圈又转回原审法院这种诉讼极不经济的情况发生；再次，应明确规定若最高检察院的再审抗诉被最高法院驳回后，最高检察院仍认为最高法院裁判错误的，应提请全国人大常委会审议决定，对全国人大常委会的决定，两院必须执行。这样，不仅再审程序公正，而且更符合我国宪法设定的国家体制。“有法可依”是“有法必依、执法必严、违法必究”的前提与基础，也是依法治国、公正司法的必要条件。我们建议应具体规定民事抗诉案件的再审审级、审限和人民检察院的办案流程，完善民行抗诉程序立法。例如，规定“同级抗同级审”原则。

3、提供必要的保障性权利

为了保障检察机关对民事诉讼活动实行法律监督，法律应赋予其必要的权限，防止监督因缺乏保障而流于形式。我们认为，应明确检察机关的下列监督权限：

①调阅案卷权。检察机关对法院的诉讼活动进行监督，就要对案情及诉讼活动有全面的了解，要做到对案情及诉讼过程全面的了解就必须查看原审卷宗。如果不调取审判卷宗,会带来很多困难和不便, 调阅卷宗对于检察机关履行法律监督职责是必要的，应当予以保障。否则，检察监督

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张志华：《民行监督在立法思路上应实现“三个转变”》，检察日报，2004年6月17日。 ②

王勇：《重庆市检察机关改革民行检察抗诉案件办理流程的思路和具体办法》，正义网“直辖市民事行政检察工作论坛”。

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权就无法落到实处。司法实践中，由于法律未明确赋予检察机关调阅卷宗的权力，导致检法认识不一，许多地方的检察机关调卷困难。因此以立法形式明确检察机关调阅卷宗的权力和程序，已经成为当务之急。

②调查取证权。司法实践中，通过调查取证来证明生效裁判存在错误或违法是检察机关办理民事（行政）案件的一般方法。通过调查取证可以证明法院已生效裁判是否建立在证据充分的基础上，法院的审判活动是否违反法定程序，审判人员在审理该案件时是否有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为等事实，以充分了解生效裁判的合法性。因此检察机关在民行检察监督中享有调查取证权是依法履行法律监督职责的必然要求。长期以来两高对检察机关在民事抗诉程序中有无调查取证权，意见分歧较大。因此，以立法形式赋予检察机关民行监督程序中的调查取证权已成为必然选择。

鉴于民事诉讼的特殊性，为了保障当事人双方在举证方面的“攻守平衡”及诉讼地位的平等，应以法律形式赋予检察机关调查取证权的同时，对调查取证的对象、范围、效力作必要的限制。我们认为检察机关在下列情形下可以依法行使调查取证权：（1）第三人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，向人民法院提供了证据线索，法院没有正当理由而未予调查取证的。（2）当事人提供的证据相互矛盾，双方提供的证据都达不到优势盖然性的证明标准，人民法院应予调查而未调查取证。（3）检察机关为证明原裁判认定事实的主要证据存在重大瑕疵而对证据及相关事实进行调查的。（4）审判人员在审理案件过程中可能有贪污受贿、枉法裁判等违法行为的。①

4.2.3 明确纠正查处违法行为的方式和程序

检察机关纠正民事诉讼中违法行为的方式应包括建议、纠正违法通知、立案查处违纪行为、立案查处犯罪行为等。

1、检察院发现审判人员在民事诉讼中有轻微违法违纪行为的，有权口头或书面形式要求其纠正。

2、检察院发现审判人员在民事诉讼中有严重违法违纪行为的，有权独立或联合纪检、人大进行查处，并建议有关部门给与党政纪处分、撤销其法律职务。

3、检察院发现审判人员在民事诉讼中构成犯罪的依法立案侦查、追究其刑事责任。

4.3 对修改“两法”的具体意见

4.3.1对修改《检察院组织法》的具体意见

将第19条后增加一条，内容为：各级人民检察院的检察长、受检察长委托的检察人员有权列席同级人民法院审判委员会，检察长、受检察长委托的检察人员有权对审判委员会讨论的案件发表意见。检察长、受检察长委托的检察人员不同意审判委员会做出的决定，检察长可以提请同级人民代表大会常务委员会决定。

增加条文说明：检察机关列席审判委员会是加强诉讼监督、查明案件事实、正确适用法律、维护司法公正的重要方式。现行《人民检察院组织法》没有检察长列席审判委员会的规定，而且检察长因工作繁忙等原因无法做到每一件案件都亲自列席审判委员会，因此，可委托检察人员代

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刘利宁：《论民行检察监督制度的立法缺陷及完善》，法律教育网程序法专题 。

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为列席审判委员会。

4.3.2 对修改《民事诉讼法》的具体意见

1、建议将第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，修改为 “人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督”。

修改说明：长期以来，检察机关与法院对“审判活动”的含义存在分歧。检察机关认为“审判活动”包含立案、审理及执行等民事诉讼的全过程，法院认为“审判活动”仅指民事案件的审理过程，而不包含立案及执行等民事诉讼活动。因此，将“审判活动”修改为“诉讼活动”有利于加强检察机关对民事诉讼的全过程进行监督，根本解决检察机关与法院之间关于监督范围认识上的分歧。

2、建议在第十四条第一款后增加一款作为第二款，内容为：检察机关对民事诉讼活动进行监督的范围和方式由法律规定。

增加条款说明：近年来法院单方以司法解释的方式不断缩小和拒绝检察机关对民事诉讼活动的监督，由被监督者规定民事诉讼监督的范围有悖于法理和常理。因此，由法律规定监督的范围比较合适。

近年来，检察机关通过检察建议、纠正违法通知等方式对民事诉讼活动进行监督，但法院以法律没有明文规定为由拒绝接受监督。因此，由法律明确监督的方式可以解决上述问题。

3、建议在十四条后增加一条，内容为：检察机关对民事诉讼活动实施监督时，有权查询、复制、调取全部审判卷宗及有关会议记录，有权进行必要的调查，法院应当配合。

增加条款说明：近年来检察机关对民事诉讼实施法律监督需要调取审判卷宗时，查询、复制、调取全部审判卷宗时，法院不愿配合，现在更是明确规定原始卷宗不允许检察机关调卷。

4、建议在第十五条第一款后增加一款作为第二款，内容为：检察机关对损害国家利益、公共利益的行为，可以督促有关单位提起诉讼，或代表国家提起诉讼。

增加条款说明：实践中，针对损害国家利益或公共利益的行为，一些相关单位怠于行使监管职责，致使国家利益、公共利益遭受损失。检察机关督促有关单位提起诉讼或代表国家以原告身份提起诉讼，可以有效解决这一问题。

5、建议在第一百一十二条之后增加一条，内容为：检察机关对符合立案条件而人民法院不予立案，不符合立案条件而人民法院进行立案的，应当通过检察建议、纠正违法通知、提出再审检察建议或抗诉等方式进行监督，人民法院应及时进行纠正。

增加条文说明：实践中，法院以法律没有规定为由拒绝接受检察机关对其立案活动进行监督。而人民群众对符合立案条件而法院不予立案，或不符合立案条件而法院进行立案的问题反映强烈。增加上诉条文可有效解决立案难、乱立案等问题。

6、建议在第一百二十条后增加一条，内容为：人民法院在审理国家利益、公共利益的案件时，应当在开庭前三日内通知检察机关派员到庭监督庭审活动。检察机关根据当事人申请可以到庭监督庭审活动。检察人员对庭审活动中的违法行为可以提出纠正意见，人民法院应当及时纠正。

增加条文说明：检察机关派员参加庭审同步监督，可以有效及时纠正审判人员庭审时限制当事人诉讼权利，诱导、强迫当事人接受调解和撤诉等违法行为。

7、建议将第一百三十四条第三款“宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上

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