论集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突与协调（一）

《农村土地承包法》与《物权法》采取了严格限制土地调整的态度，但同时允许在因自然灾害严重毁损承包地等情况下，经过特别的程序实现对承包土地的个别调整。这实际上为集体或者集体土地所有权行使主体调整集体土地留下了口子。由于此处并没有严格地列举说明在何种情况下集体可以调整承包地，这就意味着只要经过村民全体成员2/3以上或者2/3以上村民代表的同意，就可以达到在个别村民之间进行承包地调整的目的。《农村土地承包法》第27条第2款规定的是“因自然灾害严重毁损承包地等情况下”“个别农户之间承包的耕地和草地”调整。这里的“特殊情形”是指：（1）“部分农户因自然灾害严重毁损承包地的；（2）部分农户的土地征收或者用于乡村公共设施、公益事业建设，丧失土地的农户不愿意‘农转非’，不要征地补偿等费用，要求继续承包土地的；（3）‘人地矛盾突出的’和‘本款规定的调整’指的是小调整，是对个别农户之间承包土地进行小范围适当调整，即将人口减少的农户家庭中的富余土地调整给人口增加的农户。”6]从对该条款的这一较为权威的解释来看，该条仍旧为集体通过调整途径侵害农民的承包经营权留下了充足的空间，而且农村土地的调整将会严重冲击已经形成的农地流转秩序。既使仅仅将严重的自然灾害导致承包地毁损作为土地调整的原因也并不可取。因为严重自然灾害通常只是导致农作物的季节性欠收而并不一定导致农民个体的承包经营权的消灭。严重的自然灾害可能使农民的承包经营权临时失去其生产资料与生存保障的功能，但是只要承包地并没有因为严重的自然灾害而灭失，农民个体的承包经营权就依然存在。在农民个体的承包经营权依然存在只是行使状况受到自然条件限制的情况下，调整承包地将会产生严重的不利后果。农业的弱质产业性与中国的自然灾害的多发性，将会导致农村土地承包经营权的调整依然会在实践中普遍存在，因为在中国几乎每年都会有自然灾害发生而导致农民临时丧失生产资料与生活保障功能的现象出现。在自然灾害导致农民的承包地被严重毁损的情况下，政府应当为农民提供社会救济与保障，提供充分的社会救助以帮助农民将承包地恢复到适合耕种的状态，而不是通过减损其他成员的承包经营权的方式来达到保障遭遇损失的个别农民之生活的目的。在自然灾害导致农民承包地灭失的情况下，农民的承包经营权消灭。农民个体因自然灾害而丧失承包经营权的情况下，农民事实上处于失业与失去生活保障的境况，此时政府应当为该农民提供失业保障与社会救济，并提供重新就业的服务以保障农民渡过难关。除此之外，可以考虑通过集体再次为农民重新设定新的土地承包经营权（存在机动地的情况下）或者土地承包经营权流转的方式来解决农民重新获得土地权利的问题。

总之，笔者认为不管是从物权法的法理角度来进行分析，还是从中国实际状况来看，立法都必须沿着削弱甚至取消集体对承包地进行调整权利的方向前进。在集体不能再调整承包地以后，今后出现的人地矛盾主要通过以下三种途径解决：（1）利用集体经济组织依法预留的机动地、开垦的新政耕地以及承包期内依法自愿交回的土地；（2）依法进行土地承包经营权流转，通过转包、出租、转让等方式，在稳定家庭承包经营的基础上，让农地流转到需要的人手中；（3）通过发展非农产业，转移农村富余劳动力，从根本上减轻人地压力，实现农民的非农就业。

二、集体收回承包地过程中的集体所有权与土地承包经营权之冲突与协调

集体土地所有权与农民的土地承包经营权之间的冲突还表现在集体能否收回土地承包经营权这一问题上。全体集体成员共同享有集体土地所有权，而农民个体享有土地承包经营权，现实中发生了很多的集体强制性收回土地承包经营权的案例。集体收回土地承包经营权主要出现在如下的情况下： 第一，集体通常会把果树、鱼塘或者林地等土地或者水面大规模地或者以较低的承包费承包给集体成员或者非集体成员使用。最初，这些土地与水面的收益较低，但是后来经过集体成员或者非集体成员的使用，带来了很大的收益。集体成员或者村委会希望获得更多的土地承包费而收回土地承包经营权。在司法实践中，这种案例与纠纷非常多见，法院最初一般通过

要求继续履行合同的方式来提供对承包经营权人的救济；在土地承包经营权的物权属性被司法实践部门普遍认可以后，法院一般会采取认可土地承包经营权人的物权请求权的方式，来排除集体土地承包经营权的干涉。目前随着土地承包经营权的物权属性被充分认识，这一类纠纷已经大为减少。 第二，集体地权与农民的土地承包经营权冲突的另外一个表现是发包方以承包人欠交承包款为由而终止承包合同而收回承包经营权。2006年以前，农村土地上普遍存在着沉重的税费负担，农村中普遍存在着将各种税费负担与承包经营权关联起来进行思考，借助着农村土地的承包来实现各种税费负担收缴的实践。在家庭承包的过程中，集体经济组织、村委会一般会将农业税、“三提五统”（注释2：“三提五统”中的“五统”属于公法的税费负担，而“三提”的性质相对比较复杂，但是基本也是存在于农村土地上的负担。）等税费负担以及其他负担分摊到承包地之上，农民往往会因为农业经营收入较低，而存在欠缴承包费的现象。在这种情况下，集体经济组织、村委会、乡镇政府往往会强迫农民交纳承包费。在农民无法交纳承包费的情况下，集体经济组织、村委会、乡镇政府会强制收回承包地，将承包地交给有能力负担承包费的农民个体耕种。对于集体经济组织、村委会、乡镇政府因税费负担的交纳而强制收回承包地的现象，中央早已发文强调在此种情况下，不能强制收回农民的承包地。对于通过家庭承包方取得的承包经营权，不能因为欠缴税费负担或者承包费等为由而消灭农民的土地承包经营权，是由承包经营权的基本农地物权属性决定的。承包地是农民的最基本的生存保障，收回贫穷而生活困苦农民的最后生活保障，严重违背了社会主义的基本伦理道德。从性质上讲，各种税费负担是属于公法上的负担，是农民与国家、基层政府之间的关系，而土地承包经营权是一种民事权利，公法上负担不履行不应当直接导致农民个体土地权利的消灭。

第三，实践中还存在一种情况是集体以农民将承包地撂荒为由，而收回农民的承包地。在我国农地资源是一种稀缺性的资源，在这种情况下承包经营权人是否负有必须使用承包地的义务呢？历史地看，农地撂荒与农地上税费负担沉重以及农地的相对收益较低有关。受到天灾与市场条件等各种因素的影响，农地产出经常会出现不足以交纳税费负担，甚至不足以弥补农民对农业的基本投入的情况。在土地承包经营权成为农民的负财产的情况下，农民艰难而相对理性的选择是撂荒，甚至是彻底离开自己热爱的农村而外出谋生。集体为了保证农村的各项税费负担得到落实通常会将农民的承包地收回，而重新发包给其他人。土地应当是农民的一项财产而不应当是农民的负担。在农村土地的承包经营能够给农民带来收益的情况下，农民一般会选择自己耕种承包地或者将承包地流转而获得相应的收益并同时使承包地处于被使用状态。只有在承包地成为了农民的负财产情况下，农民迫不得已才会选择撂荒，而一旦承包地能够重新给农民带来收益，农民一般都会选择重新耕种土地。土地承包经营权的基本农地物权属性与中国的现实情况决定了不能将撂荒作为消灭农民土地承包经营权的理由，对此国务院办公厅2004年发布的《关于妥善解决当前农村年土地承包纠纷的紧急通知》第4条规定：任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已经收回的要立即纠正，予以退还。这一规定无疑是正确的。在农民税费负担消除之后，出现了很多因撂荒而被收回承包地的农民重新要求获得原承包地的诉讼。考虑到中国人多地少，人地矛盾突出的现实状况，可以将集体收回承包地再次承包的行为认定为一个次级承包经营权设定或者农地租赁行为，这一行为不应当达到排斥原承包经营权人的效力，但是可以临时使用土地，达到最大限度发挥农地作用的目的。针对上述现象，《农村土地承包法》第35条规定，发包方不得单方解除承包合同，不得将承包地收回抵顶欠款。目前这一现象也最终因农村税费负担的消除而基本消失。现在村委会一般通过一事一议的方式筹集公共建设的资金，而不再采取直接收取超额承包费的方式。当前在家庭承包经营中，农民已经不需要交纳承包费或者仅仅交纳非常少的承包费。这些承包费不是地租，大部分是集体土地所有权代行主体管理集体

土地的必要费用或者是集体成员共同决定从集体土地上提取的交由代行主体代为保管、使用的土地收益。

第四，农民迁出该村庄，特别是迁入城镇甚至是迁到设区的市成为取得城镇户口的市民，集体收回农民的承包经营权而导致的集体土地所有权与农民承包经营权之间的冲突。在农村土地承包经营的实践中，经常会出现集体因农民迁出该村庄而认为农民已经不是该集体的成员，而收回农民承包地的现象。在这里存在着一个集体成员资格的认定与土地承包经营权的保有问题，即一个因为各种原因离开一个特定的地域的人是否还是该集体的成员，是否还能够继续享有其土地承包经营权的问题。土地承包经营权是独立于集体土地所有权而独立存在的土地物权，正如同公民对房屋的所有权不应当因为公民的迁徙而发生得丧变动一样，农民在地域上的移动与居所的变动也不应该成为强制消灭公民其他财产权的理由。户籍是对公民迁徙与居住状况的记载，不能作为取消一个公民财产权的依据。就农民的土地承包经营权与其成员权之间关系而言，农民的土地承包经营权是农民成员权最直观的外在标志，即一个享有土地承包经营权的人就是该特定集体的成员，只要一个自然人仍然对集体的特定地块享有土地承包经营权，则他就应当是该集体成员。在这里承包经营权拥有与否是判断一个自然人是否为集体成员的最重要标志，自然人的户籍以及其在地域上与集体经济组织的远近联系只能作为辅助性的标准，不能作为判断自然人成员资格的根本标准，更不能作为排斥农民个体土地承包经营权的依据。在实践中，承包地被收回者通常是出嫁女、外出就学的学生、服兵役人员、外出打工者以及其他户籍发生变动或者因其他原因而离开该村落的人，特别是出嫁女。笔者认为对于上述人员已经取得的承包经营权应当依法进行保护，因上述原因而离开该村落的人只要没有转让自己的承包经营权就依然是承包经营权人，就仍然是该集体的成员。《土地承包法》第30条针对中国的现实情况突出强调了保护妇女已经取得的承包经营权，有其突出的现实意义，同样也应当适用于其他已经取得承包经营权的农村村民。但是该规定依然存在着不足，第30条规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回原承包地；妇女离婚或者丧偶者，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回承包地”，该条没有对在新居住地已经取得承包经营权的结婚妇女、离婚或者丧偶妇女的原承包地经营权的保留问题作出明确说明，正确的规定是在这种情况下也不能收回承包地，而由该妇女自由流转其承包经营权。第30条规定的不足是为集体通过反面理解收回妇女已经取得的承包地留下了口实，妇女在两个地方取得承包地经营权的结果是该妇女同时成为两个集体的成员。由于承包经营权是一种民事财产权，一个公民因为现实的各种原因，特别是因为承包地流转的原因取得两份承包地，成为两个集体的成员的情况，并非不合理。