检察建议 

民诉法的修改与检察院的应对

一、民诉法对民事检察监督的修改 （一）现行民诉法修改概况

2012年8月31日，中国第十一届全国人民代表大会常委会第二十八次会议审议通过了《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》。修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》于2013年1月1日起施行。

我国现行民事诉讼法是1991年七届全国人大四次会议通过的。2007年十届全国人大常委会第三十次会议曾对民事诉讼法审判监督程序和执行程序的部分规定作了修改。2013年开始施行的《民诉修改决定》相较于2007年的修改决定而言，修改范围明显增大， 07年的《民诉修改决定》共19条，这次的修改决定共60条，修正后的民事诉讼法由原来的二百六十八条增至二百八十四条；修改内容明显的更为丰富，07年的修改主要涉及审监、执行程序，而这次的修改涉及基本原则、管辖、回避、诉讼参与人、证据、保全、送达、审理程序、执行程序等多个方面，几乎涵盖了民事诉讼法的全部内容。《民诉法》的修改内容主要可分为五个部分：1.增加诚实信用原则，完善检察监督原则；2.保障当事人诉讼权利、提高司法公正；3.规范当事人举证，完善证据制度；4.优化程序设置，兼顾诉讼公正与效率；5.强化执行措施，加强执行保障。今天我们就来就来说一说检察监督制度。

（二）2012民事检察监督制度修改的相关内容

在2012年的民事诉讼法修改中，检察监督是其重要内容之一。其实，在1982年的民事诉讼法中，就规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，但是没有规定具体的监督方式，致使这种监督处于无法可依的试验阶段，但是，这一规定对于改变人们长期存在的认为检察机关只行使刑事职能的观念具有一定的冲击作用。1991年的民事诉讼法在保留1982年民事诉讼法上诉原则规定的同时，在第十六章以第186条至188条四个条文规定了民事检察抗诉制度。2007年的《民事诉讼法》修改更进一步细化和扩大抗诉事由、明确了抗诉案件的受理期限与再审审级，为民事检察监督的抗诉实践铺设了具体可行的前进道路。2012年《民事诉讼法》的修改对民事诉讼检察监督的修改主要集中在第14条、第208、条209条、第210条以及第235条这五个条文中，分别从基本原则和具体制度等层面对民事检察监督领域进行了发展与革新：

1、从监督范围来看，将人民检察院的监督范围从“民事审判活动”修改为“民事诉讼”，从而把民事执行活动纳入法律监督范围。修改后的《民诉法》第十四条规定“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，第二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”

2、从监督的具体对象来看，不仅包括已发生法律效力的判决书、裁定书和调解书，还包括审判人员在案件审理过程中的违法行为。修改后的《民诉法》第二百零八条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉；地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉；各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检

察建议。”

3、从监督方式和手段来看，不仅限于原先的抗诉权，还增设了提出检察建议的权力以及必要情形下的调查取证权。修改后的《民事诉讼法》第208条规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉；各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”第210条规定人民检察院因提出再审检察建议或者提出抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。

4、从监督的申诉条件来看，检察监督的申诉条件更加严格。修改后的《民事诉讼法》第209条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。 人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”当事人的申诉时检察机关开启对民事诉讼监督的一个重要来源。在民诉法修改后，当事人若对诉讼结果不服，欲向检察院申请检察建议或是抗诉，必须是经过法院再审程序或是法院逾期裁定再审申请，这样一来，当事人申请再审便成为了向检察院进行申诉的一个前置程序。另外，本条第三款规定了“禁止一事再申诉”的原则，为解决一些当事人纠结于某一发生法律效力的判决、裁定、调解书，反复缠诉，“终审不终”提供了依据，成为受理申诉的又一要件。

二、民事检察监督核心路径分析

依据现行民事诉讼法，抗诉和检察建议成为检察机关行使监督权的两大核心路径。在此背景下，值得思考的是：本次修正案增设检察建议制度的立法初衷和实务背景是什么?相较于已有的抗诉制度，检察建议的本质属性、主要功能及适用范围是什么?如何划分抗诉与检察建议的作用场域和角色界限 ?如何保障这两种检察监督权的行使方式能够协调化运行?

（一）民事检察建议的概念

检察建议是2012《民诉法》修改时新增加的一种检察监督路径。《民事诉讼法》在第十六章“审判监督程序(第 208条至 210条)中对检察建议的适用主体、适用情形和辅助机制进行了规定，但遗憾的是，不仅条文内容较为概括和粗疏，且并未提及检察建议的概念、适用对象、提出程序、具体内容、法律效力等最基本的要素，这就导致新设制度在完整性、操作性和明确性等方面均存在缺陷。其实，本次法律修订只是对检察建议这一司法实践中早已存在的实验性、摸索性尝试的法典化肯定，实践中，检察监督方式的试点型尝试除检察建议外，还包括纠正违法通知、建议更换办案人、移送有关机关处理等。在《修正案》通过之前，最高人民检察院的许多规范性文件就已经涉及到了民事检察建议。如：2001年颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》在第八章对检察建议进行了专章规定，并采用列举的方式分别规定了检察院向人民法院(第47条)和其他有关单位(第48条)提出检察建议的情形；2009年11月13日颁布的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，通过十个条文对检察建议的概念、原则、适用范围和内容等事项进行了较为系统的规定 2010年8月印发的《最高人民检察院关于加强公诉人建设的决定》以及2011年7月22日发布的《“十二五”时期检察工作

发展规划纲要》，提出了构建多元化、创新型检察监督机制格局的总体目标；2011年3月《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》等等。《人民检察院检察建议工作规定 (试行)》在第 1条明文规定了检察建议的概念，“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”其所采用的最为泛化和广义的定义模式，显然难以发挥统一概念体系的功能。归纳起来，民事诉讼法意义上的检察建议是指检察机关对确有错误的裁判，向同级原审法院提出纠正建议，通过法院系统内部的监督程序纠正相关错误的一种监督方式。其以开启纠正渠道和避免错误裁判发生为主要功能，以个案监督为一般原则、以有效维护民事司法裁判的公正价值和法律的统一适用为总体目标，属于非讼性的监督权行使机制，其与民事抗诉制度一起，构成了我国民事检察监督机制的二元化格局。

（二）民事检察建议与抗诉的异同 1、性质与功能的异同

制度性质决定制度功能，制度功能定位制度结构。因此，对检察建议和抗诉之各自性质和功能的科学定位，是探寻二者关系作用原理的基本前提。从总体属性方面来说，本次《修正案》的通过使得检察建议和抗诉均成为了法典化、制度化、程序化的民事检察监督权之具体行使方式；从核心功能方面来说，检察建议和抗诉均以维护我国民事实体法和民事程序法的统一正确施行、促进司法公正、遏制司法腐败为总体目标。但这并不意味着二者的性质和功能在更为具体的层面上不存在差异。首先，不同于以引发再审程序为功能发挥路径的抗诉制度，检察建议属于一种非讼性的监督手段，其并不具有启动再审程序的必然效力，而主要是依靠检察机关与法院的沟通、交流和协商，来促使法院通过内部监督制度消解裁判中的错误和违法情形。其次，抗诉属于一种事后监督机制，抗诉权的行使以已经存在生效的法律裁判文书为前提，而检察建议既可以在审判监督程序中适用，也可以在其他审判程序的进行过程中适用，即兼具事中监督和事后监督的功能。再次，检察建议的设立，主要是为了其交流与沟通功能，弥补抗诉这一刚性化监督方式的局限性，实现检察监督机制体系的多元化、高效性、衔接性配置。概言之，抗诉属于诉讼性的刚性化法律监督路径，而检察建议则属于非讼性的柔性化监督机制，这一核心差异决定了其在预设功能及制度特征方面的差异，并进而划定了其不同的适用范围。

2、适用条件和事项的异同

从《民事诉讼法》的相关规定来看，其对抗诉和检察建议之适用范围的划分标准主要在于特定检察机关是否与作出生效裁判的法院同级。依据现行规定，抗诉属于上级检察院对下级法院之生效裁判文书的监督机制，即上级监督下级 ；而检察建议则属于检察院对同级法院之生效裁判文书的监督机制，即同级监督。此外，除了级别方面的差异外，检察建议的适用事项还包括审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为。由此可见，检察建议比抗诉的适用范围更广，除了在审判监督程序中发挥作用外，检察建议还可以用于帮助人民法院发现其他审判程序中审判人员的违法行为，及时纠正失误。但我国《民事诉讼法》并未采取以具体事项和适用情形为标准来划分抗诉与检察建议之各自适用范围的立法方式，而是以监督机关与审判机关的级别关系为标准，赋予了检察机关一定

的自由裁量权和选择权。具体来说，当检察机关认为存在启动再审程序的法定情形时，其可以根据自身的级别以及案件的具体情况，来综合考量选用哪种监督权行使方式：如果其属于作出生效裁判的法院的上级检察院，则其有权提出抗诉，此时做反面解释，其同样应当有权放弃行使抗诉权而采用更为柔性的检察建议制度；若其与作出生效裁判的法院同级，则可以在提出检察建议或报请上级人民法院提出抗诉之间进行选择。也就是说，检察建议与抗诉在适用事项方面具有相当的一致性，在《民事诉讼法》增设了检察建议这一新的监督方式后，当出现第200条所规定的法定情形时，提出抗诉已不再是检察机关行使监督权的惟一渠道。但是，这并不意味着检察建议与抗诉在适用条件和事项方面的完全同一：一方面，当原裁判确有错误但依法不能或不宜启动再审序予以救济时，检察建议是弥补抗诉之局限性的重要手段；另一方面，对于一些关涉重大利益、具有较强的宣示功能的案件，或是明显不存在法检相互沟通的可能性的情形，抗诉可能更有益于发挥检察监督的预设功能。

3、具体程序实施性规则的异同

检察建议所具有的非讼属性和同级监督特征，决定了其与抗诉这一上级监督下级的诉讼性监督机制，在具体程序规则和运行模式等方面有所不同。虽然二者均可依职权或依当事人申请而启动，但在具体的功能实现路径方面存在着本质差异。抗诉权的行使以提出抗诉书和开庭时派员出庭为形式要件，以满足法定的抗诉事由为实质要件，其主要通过重新启动对终局案件的审理程序，以诉讼化的方式来揭示原生效裁判中的严重违法情况，进而实现矫正和救济的目的。而检察建议则并不直接引发特殊性救济程序的启动，检察建议权的行使通常依赖于记载着法院裁判之违法事由、提出建议所依据的事实、建议的提出依据和具体内容及相关要求事项的检察建议书，在这一过程中，监督机关与审判机关通常会围绕建议书中所指出的具体问题进行交流、沟通和协商，从而促使法院通过自行提起再审或补正相应错误等方式，来维护司法裁判的公正性，保障当事人权益和社会公共利益。也就是说，抗诉权这一刚性化的监督机制，以审判监督程序这一诉讼化的路径来发挥作用，而检察建议这一柔性化的监督机制，则以检察机关与人民法院之间的沟通和协商等非讼化的路径来实现功能。

4、法律效力的异同

制度之法律效力的配置状况，对制度之预设功能的实效性具有重要影响。在很多情况下，制度效力的缺位或不合理设计，将直接损害其应然功能的发挥状况。依据我国《民事诉讼法》第二百一十一条的规定，对人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起30日内作出再审的裁定。换言之，抗诉权的行使必然产生启动再审这一程序性后果。遗憾的是，本次《修正案》并未对检察建议制度的法律效力和法院的处理方式进行规定，也未对接收建议的法院无正当理由拒不理会检察建议的行为配以制裁机制。而在司法实践中，在收到检察机关发出的检察建议后，法院很可能没有任何反馈信息，检察机关也可能因为缺少效力依据而不再跟进，致使监督就此止步而未能发挥实效。依循制度的性质和功能决定着包括制度效力在内的诸多具体元素的配置这一基本原理，我们认为，应当赋予检察建议以明确的法律效力，但考虑到其非讼性、柔性化等特征以及制度功能划分的需要，应当赋予其区别于抗诉权的法律效力，即规定接收建议的法院负有及时答复并详细说理的义务，并将该项义务的履行情况纳入法院的考核指标之中。

（三）检察建议与抗诉的优劣分析

1、从效率方面来看，检察机关在提出抗诉后，法院必须在法定期限内启

动再审程序，这就使得抗诉在引发程序性效果方面具有了较高的效率。相比之下，检察建议在实现程序性效果和实体性效果方面的效率都具有相当的不确定性，其能否通过建议的提出来督促法院自行启动再审程序、能否通过沟通和协商来促使法院对裁判中的缺陷予以实体性救济，通常取决于案件的具体情况、两机关的沟通状况以及法院自身利益的考量与博弈等诸多因素。

2、从制度运行成本方面来看，抗诉权功能的实现依赖于再审程序的启动

和运行，作为对司法终局性的挑战，再审程序这一“紧急通道”性质的特殊性救济路径，自然需要耗费比通常程序更为高昂的成本。与此相反，检察建议的柔性化、非讼性特征，使其能够借助于沟通、协商等低成本的手段，来进一步了解法院对特定案件的裁判依据和理由，把握审判机关的主要思路和总体意向，从而有效避免因盲目抗诉或错误抗诉而启动再审程序所造成的司法资源浪费。

3、从制度收益方面来看，抗诉必然能够产生启动再审这一程序性效果，

但最终是否会导致案件实体结果的变化，则取决于抗诉事由的合法性与有效性，以及相应法院的纠错意愿等诸多关联因素。而检察建议虽然不一定能够引发程序性效果，但从实体性收益来看，其所具有的协商性、弱对抗性等特点，通常使得审判机关更容易接受相关建议，进而有助于实体效果的实现。值得注意的是，收益的大小与成本和效率之间的关系对比状况密切相关，仅仅具有高效率并不能确保制度的高效益，在某些情形下，抗诉虽然能够较为高效地启动再审程序，但却不一定能够带来法院撤销原判、依法改判等实体性效果。

4、从制度对冲突价值的平衡能力方面来看，抗诉和检察建议的适用均应

当有效平衡司法公正与审判独立、司法效率以及判决的终局性价值之间的关系。具体来说，抗诉作为强制启动再审程序的方式之一，在相当程度上削弱了司法的独立性、权威性和判决的既判力；而检察建议作为柔性的监督机制，主要是对司法独立性和权威性的挑战，其并不直接影响判决的既判力。

概言之，抗诉所具有的刚性化、诉讼性等特点，使其在引发程序性效果时

具有较高的效率，但同时需要付出较大的成本，对判决既判力和司法独立性价值的背离也更为直接；检察建议所具有的柔性化、非讼性特点，使其具有运行成本较低、对抗性较弱等优势，但在效率和实体性收益方面的确定性也相对较差。在此情形下，如何有效发挥抗诉和检察建议各自的独有优势并最大限度地消解其劣势，便成为了检察监督权研究领域的核心课题。

三、民事检察监督制度的修改对检察院的影响

（一）工作重心的转移，多元化监督格局正在形成中

长期以来，抗诉是法律明文赋予民行检察的“刚性”权力，也是本次民事诉讼法修改之前检察机关民行部门工作的核心。在此次修法前，提请抗诉工作一直是基层检察院民行检察部门的主要工作，甚至是一些地方基层院民行检察部门的唯一工作，因此检察监督一直呈现单一化格局。但是本次民诉法的修改打破了这一格局，检察监督工作将不再局限于抗诉。

一方面，根据修改后的民诉法第209条，当事人对于已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，应当首先依法向人民法院申请再审，在三种情况下才可以转而向人民检察院申请检察建议或者抗诉，这样一来检察院民行部门抗诉数量会大大缩减。另一方面，基于现实中存在的“执行难、执行乱”的现象，最高人民检察院一直在尝试和探索将监督审判过程与执行结果相结合，中央在关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见中，将强化对司法权的监督制约作为基本