新型农村社会养老保险财政补贴存在的问题及对策探讨

新型农村社会养老保险财政补贴存在的问题

及对策探讨

李伟（河南农业大学文法学院 讲师）

2012-8-2 10:02:01 来源：《农村经济》2011年第9期

摘 要：政府财政补贴是新农保制度得以顺利推行和可持续发展的关键。然而，在新农保试点推进过程中暴露出了越来越多的问题，其中最为突出的有财政补贴的激励效果不佳、基础养老金的收入替代率偏低、缺乏财政补贴的资金保障机制和政府补贴个人账户资金的非私人特性问题等。因此，需要完善财政补贴激励机制；建立合理的养老金待遇确定机制；建立各级财政补贴资金的保障机制和明确地方财政补贴的资金产权。

关 键 词：新型农村社会养老保险，财政补贴，问题，对策

一、引言

建立新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）是一项惠及数亿农民、造福亿万农村家庭的德政工程，是国家促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。据了解，2010年，全国27个省份的838个县（市、区）和4个直辖市的大部分区县开展国家新农保试点，制度覆盖16周岁以上农村居民约1.8亿人，其中60周岁以上农村老人约3500万，总覆盖面达24%。截至2010年12月底，国家新农保试点地区共有1.03亿人参保，2863万人领取养老金。加上15个省份的316个县（市、区、旗）主动开展新农保试点，试点地区共有1.43亿人参保，4243万农村居民领取了新农保养老金。北京、天津、上海、江苏、浙江、青海、宁夏、西藏、海南实现新农保制度全覆盖。新农保制度的快速推进有其根本原因：一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金；二是实行个

人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。由于新农保制度强调了国家对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则要求，所以它极大地调动了农民参保积极性。然而，在新农保试点推进过程中暴露出了越来越多的财政补贴问题，如果不注意到这些问题，将可能降低这项制度的保障效力或者导致政策目标的偏离，影响新农保制度的健康运行和可持续发展。

二、新型农村社会养老保险财政补贴存在的主要问题

1.财政补贴的激励效果不佳

根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次，各地可以根据情况对缴费档次进行调整。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。目前从试点地区的实施情况看，农民普遍选择100元或200元的低缴费档次。以陕西宝鸡市为例，2009年新农保方案出台后，宝鸡市对地方新农保做了调整，其中个人缴费标准设为8档，即100元、200元、300元、400元、500元、600元、800元、1000元。补贴标准是按照200元及以下标准缴费者每人每年补贴30元，300元标准缴费者补贴40元，400元标准缴费者补贴45元，500元及以上标准缴费者补贴50元。结果，绝大多数农民都选择200元的缴费档次。〔1〕这反映出“国家新农保”试点方案鼓励多缴多得的激励措施并没有达到预期效果。大多数村民之所以选择低档次标准缴费，其原因主要有三个：一是农村居民收入水平较低。尽管经历了30多年的改革开放，农村经济得到较快发展，但是作为一个庞大的群体，

农民的收入水平仍然不高。二是农民对新农保试点方案的推行顾虑较多，对政策的信任度不高。三是与政府的财政补贴政策有关。尽管《指导意见》规定，地方政府应对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，但是具体标准和办法却由省（区、市）人民政府确定。这样就会带来两种后果：一是大部分地区鉴于新农保试点推行时间比较短，没有经验，没能出台针对缴费档次的激励政策。如河南省长葛市，绝大多数农民选择了最低档次标准缴费，其主要原因就在于，农民无论是选择100元档次缴费还是500元档次缴费，政府的财政补贴均是30元。这样，对农民而言，选择低档次标准缴费自然显得最经济划算。二是部分地区即使出台了针对缴费档次的激励政策，但激励的程度又不足，同样会造成农民参保缴费时的保守心态。

2.基础养老金的收入替代率偏低

根据《指导意见》，新农保中的基础养老金是由政府财政补贴的，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，每月55元的基础养老金对落后地区的农村老人来说是笔不小的收入来源，但是对于经济条件较好或者比较发达地区的农村老人来说简直就是杯水车薪，从全国平均收入水平看，基础养老金保障水平偏低，而且从替代率角度看，55元的基础养老金收入替代率也是较低的。2009年我国农村居民家庭人均纯收入为5153.17元，按照基础养老金每人每月55元标准计算，每人每年为660元，基础养老金补贴占人均纯收入的比例仅为12.8%，远远低于我国城镇职工基本养老保险不低于20%的基础养老金替代率。〔2〕而且随着经济的发展，农村居民收入的增加，替代率会逐渐降低。一般情况下，农村老年居民基本养老金争取能达到当地农民人均纯收入的30%左右，若再加上个人账户的收入，是可以维持基本生活的。基础养老金替代率低会降低新农保制度对广大农民的吸引力，进

而影响这一制度的可持续发展。据笔者2010年对河南省五个新农保试点地区的抽样调查显示，有64.7%的农民认为当前的基础养老金水平“一般”，认为基础养老金水平“比较低”和“很低”的农民加起来占23.8%，认为基础养老金水平“比较高”和“很高”的农民加起来仅占11.5%。基础养老金水平低也会导致农民对其的满意度大大降低。据笔者对农民关于基础养老金水平的满意度调查，在试点地区对新农保基础养老金水平表示满意的农民只占少数（22.8%），多数农民认为一般（68.5%），表示不满意的占8.7%。然而，绝大多数农民之所以参加新农保，主要是为了60岁以后能够每月领取养老金。在此情况下，如果基础养老金水平与广大农民的期望差距太大，那么必将影响广大农民参保的积极性，进而影响新农保试点工作的顺利推进和制度的可持续发展。

3.缺乏财政补贴的资金保障机制

根据《指导意见》，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。现在我国60岁以上老年人约1.5亿，约1亿在农村。如果每年每人给予660元的基础养老金补贴，中央财政补贴的总额为498亿元（其中东部地区地方政府承担50%）。〔3〕按照我国现行财政规模及增长速度，基础养老金由中央财政兜底是完全可以承受的。但是基础养老金资金能不能到位的关键不仅仅在于国家财力雄厚，而在于有没有相关制度为之保障。然而，到目前为止，我国尚未建立基础养老金资金来源的保障机制。另外，根据《指导意见》，不同地区对新农保的补贴责任不同，其中，中西部地区地方财政只需承担不低于30元的个人账户补贴资金即可，而东部地区地方财政补贴责任包括两个方面，除了不低于30元的个人账户补贴资金外，还需承担50%的基础养老金支付。根据精算和预测，在农保制度覆盖10%人口时，当地方财政补贴支出占地方财政收入最高比例为0.27%（西藏），各地财政压力较小。但是当