制度性贫困，黄少安（2004）、靳涛（2004）等认为中国农村贫困是制度创新不足，有效制度滞后等原因造成的。笔者认同中国农村贫困的深层次原因还是因为“制度不利”造成农民普遍机会、权利不均等，农民能力匮乏导致贫困。
中国农业生产率过低主要是因为中国农产品的市场化程度不够高，农产品定价机制有问题等因素造成的。而耕地少是中国农村发展的现状。笔者认为这些因素并不必然就会导致农民这一阶层普遍性贫困，而是制度因素造成了农业生产率不高、人地矛盾突出加剧了农村贫困问题。在自由的市场经济体制下，资源可以自由流动，市场供求自发调节会出现“市场出清”的均衡状况，任何行业都不可能存在过高或过低的生产率。但当前中国由于制度限制导致土地不能自由转让、农产品不能完全由市场定价必然导致农业生产率较低；加上户籍限制了人口自由流动并导致农民不能享受平等的发展机会与权利，农民能力匮乏无法成功转移离开土地，人地矛盾突出，农业人均生产率的提高异常困难。而且农业作为一个夕阳产业，农业需求具有“刚性”，农业生产率提高空间不会太大，农民仅靠微薄的农业收入实现脱贫非常困难。在城乡分割的“二元”发展格局下，在各种不利的制度限制下，农民阶层性贫困成为一种历史必然。
制度原因造成农民能力匮乏才是中国农村贫困的根源所在。由于土地产权不归农民所有，农民最大资产就只剩劳动力，所以通过制度保障农民平等的发展机会、权利，提高农民自我发展的能力成为反贫困的必然选择。而且当前农民普遍的健康贫困、教育贫困，人力资源匮乏等都可以追溯到城乡分割的制度源头。所以要根本解决中国农村贫困问题，必须从制度入手，彻底改变不利农民发展的制度，通过制度重建保障农民能力增强来实现贫困终结。
三、中国农村反贫困的对策研究
当前农村反贫困的初级目标——解决绝对生存贫困问题已基本实现，下一步要通过制度改进来保障农民平等的发展机会、权利，向农村反贫困的高级目标——提高农民自我发展能力方向挺进。中国农村反贫困工作可以根据前面分析的农村贫困的主要矛盾、主要特征及贫困根源入手，从以下方面继续改进：
（一）继续把扶贫开发作为反贫困的主要策略手段之一
扶贫开发是我国首创的反贫困制胜法宝，但必须明确扶贫开发以发展促减贫只是农村反贫困的主要手段之一，并不是反贫困的全部，更不是反贫困的唯一有效手段。扶贫开发必须通过有效改进，调整战略才能更好地运作下去。
1.明确扶贫开发所适用对象和地区是有条件限制的
扶贫开发只适合具有劳动能力且具有开发条件的贫困地区的贫困人群。世行（2009）[1]认为中国除了2%的家庭外，绝大部分的贫困家庭是具有劳动力能力的，这些家庭缺少的是对他们主要资产——劳动力的足够回报。根据世行估计中国扶贫开发可以适用于98%有劳动力能力的贫困家庭。过去扶贫开发主要通过开发贫困地区自然资源带动农民脱贫，但是目前贫困人口的分布向西部更偏远地区退缩，且不少贫困人口所居住的地区生态薄弱并不适合发展经济。所以必须首先明确扶贫开发并不是农村反贫困的“万金油”，要因人因地而为。
2.扶贫开发的瞄准对象应从区域瞄准向个体瞄准过渡
我国历年的扶贫开发不管是原来的瞄准贫困县，还是现在实行的整村推进计
划都是以区域为瞄准对象，希望通过区域的整体经济发展带动农民脱贫致富。但由于贫困人口并非都居住在划定的贫困地区，且居住在贫困地区的也并非全是贫困人口，必然导致瞄准偏差。而且贫困地区的经济发展如果没有一个好的分配机制也未必就能直接带来贫困人口生活状况的改进。现在贫困户都呈插花零星分布状态，即使贫困严重的西部地区贫困户也不是整村集中，扶贫再以地区为瞄准对象必然精准度不高，容易造成不公平。所以扶贫开发应直接以贫困户为瞄准对象才能保证瞄准的准确性。当然要做好瞄准到户，贫困户的甄别非常关键。以户为瞄准对象，根据不同贫困户的要求、类型量体裁衣选择合适的扶贫发展方式对我们的扶贫工作是一个很大的考验。我国已经开始对贫困户建档进行动态跟踪，相信扶贫到户应该可以逐步做到。
3.实行经济开发与人力资源开发并重策略
实现开发式扶贫从单纯经济开发到经济开发与人力资源开发并重的根本性转变，除继续大力支持发展农业外，应加大对人力资源开发的投入。很多农民特别是贫困农民收入渠道单一，农业还是其安身立命的根本，所以扶贫资金还应积极投入支持农业发展、农村基础设施完善，并配合相关农产品收购价提高，增加种粮补贴等共同鼓励并保障农民农业收入的稳定增长。在经济开发的同时，还应加大针对贫困农民最大的资产——劳动力的投资开发，这样一方面可以直接瞄准到户保证瞄准的准确性，另一方面劳动力人力资本价值的提高也会使贫困农民直接受惠，并可以改善农民能力解决能力贫困问题。所以扶贫开发除了经济开发外，应更多转向投资促进农村人力资本的开发上来。农村人力资本的开发可以从两方面开展，一是通过教育、培训提高人力资本的价值，二是健全医疗保障体系保证健康劳动力的提供。教育特别是劳动力转移培训、技能提高对我国长远的经济社会转型非常重要。健康劳动力提供也非常关键，因病致贫、返贫已成为当前农村
贫困的主要原因，健全农村医疗保障体系，特别是发展专门针对贫困农民的医疗救助对农村反贫困也尤为重要。教育、医疗的机会平等是保证贫困农民获得平等发展机会和权利的必备条件之一。
4.对农民赋权
政府主导自上而下的扶贫模式必须转变，应对农民赋权，提高农民在反贫困中的地位。政府主导自上而下的扶贫模式是中国农村反贫困取得巨大成功的重要保障，“举国体制”在政府强力介入和大量扶贫资金投入引导下保障了反贫困各项政策措施顺利有效的推行。但农民才是农村反贫困的主体，只有符合农民愿望的反贫困措施才能最大效用地发挥农民的积极主动性才能达到事半功倍的目的。2000 年世界银行就提出通过对农民赋权、创造机会，增强安全保障来进行反贫困。
21 世纪以来参与式扶贫、合作式扶贫模式在我国部分地区开始试点，目的都是要提高农民在反贫困中的地位，尊重农民发展意愿，按农民要求进行脱贫。但如何真正提高农民的参与度，加强社区、农民、政府的合作还需要不断摸索总结经验。只有提高农民的地位，增加农民的话语权和决定权才能更好地自下而上推动、改变反贫困的进程。民主不是一天能建成的，要提高农民的话语权，还有很长的路要走，还需要相关政治体制改革来配合实现。
（二）通过改善收入分配对贫困人群给予更多关注和有力的扶持
发展到现在，经济发展虽然还在促进贫困减缓但收入分配的恶化却又拖累经济发展所能带来的减贫效果，且反贫困问题受收入分配的影响越来越大[9]。入
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