农村社会养老保险：基于有限财政责任理念的制度安排及政策构思

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农村社会养老保险：基于有限财政责任理念

的制度安排及政策构思

农村社会养老保险制度（以下简称农保制度）在我国已有近20年的实践探索，可是到目前为止，该制度尚未在全国推行和普遍实施，其中关键的制约因素是现行农保制度设计存在缺点及农保资金筹资来源不足。可是在一个农村人口占大多数的中国开展农保制度，不仅意义重大而且十分迫切。目前党和政府对继续开展农保制度也给予了高度重视，并曾在多次重要的会议和文件中强调要探索成立农村居民的社会养老保险制度。如2006年中央一号文件指出“依照城乡统筹进展的要求，慢慢加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。探索成立与农村经济进展水平相适应、与其他保障办法相配套的农村社会养老保险制度”；2006年3月国家“十一五”计划纲要再次强调“探索成立与农村经济进展水平相适应、与其他保障办法相配套的农村养老保险制度”；2006年10月十六届六中全会明确提出要“适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，慢慢成立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”、“有条件的地方探索成立多种形式的农村养老保险制度”，从这些重要会议和文件精神能够看出，党和政府对成立和完善农村社会养老保险制度不仅重视，而且超级谨慎，从而也说明了农村养老问题复杂，解决起来难度大。从另一个角度看，也充分说明了研究如安在广大的中国农村成立社会养老保险制度，具有重要的现实性、迫切性和价值性。本文基于作者连年来普遍深切的实地调研和对国外实践经验的系统总结，从有限财政

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责任的价值理念动身对我国现行农保制度进行理论创新与模式探索，以期对这一难题进行冲破。

一、有限财政责任农村社会养老保险制度理念的提出

（一）有限财政责任农村社会保险制度理念提出的背景及释义 中国农村人口老龄化程度超过城市，农村人口结构严重失衡，老年抚养系数逐年加大，农村传统的家庭代际养老模式受到严峻挑战，中国农村居民的养老问题成为当前及今后中国农村问题的重中之重。[1]农村社会养老保险是解决农村居民老年经济生活风险的现代管理方法。然而由于中国现行农保制度设计的缺陷，村民对参加保险的积极性严重不足，截至2006年底，参保人数仅占到农村劳动力人数的%。目前多数学者认为，中国政府应该对农村社会养老保险承担财力支持责任，引导农村居民参加农保，但是也有学者无不担忧地认为中国农村人口规模大、政府财力有限，难以为7亿多农村人口承担财政补贴责任。为此，我们从人口发展规律出发，结合中国的财力和农民的缴费能力，提出建立“有限财政责任农村社会养老保险制度”（以下简称“有限财政责任农保”）的理念。

所谓“有限财政责任农保”就是指政府对农保所提供的保险费补贴和承担的养老金支付风险是在特定人群特定时段内的一种限额限时责任。这种责任是基于我国农村人口结构、人口发展阶段和人口变动特征以及未来我国城乡经济发展的区域特征和中央财政转移支付能力的发展预测分析等多种因素，采取科学的精算和预测方法进行测算的，确保政府的财政责任在有限的时段内安全地无风险地度过人口未来的养老金领取高峰期，同时这一责任又是在一个合理的分担机制下由中央和地方进行分

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担。具体释义如下：第一，农保属于缴费型社会保险，政府必须承担应有的财政责任，但是政府的财政责任是有限的，是适当的和可以掌控的；第二，尽可能覆盖全体农业劳动者，尤其重点解决我国农村1950-1958年及1962-1973年的两次生育高峰期出生的人群的养老问题；第三，政府的责任负担是有时间段的。自从1996年来，中国农村人口每年以近%的速度在减少。如果按照该速度，则在2040年中国的农村人口只占总人口的%，如果按照1%保守数字估算，则在2040年中国的农村人口仅占总人口的22%，不到1/4。从中国当前社会经济发展的态势看，2040年前后，中国的经济完全有能力解决不到1/4人口的养老问题。也就是说，只要我们的财政预算能够保证养老金支付在未来30-40年不出风险，使两次生育高峰的人安全地度过养老阶段，中国的养老问题就能基本得到解决；第四，基于中国第五次人口普查数据及由此编制的国民生命表计算，中国农村人口红利在2010-2015年间消失，其消失时间要略早于中国总人口红利窗口关闭期。为此，需要尽快通过财政有限责任的引导和带动，抓住这个有利时机，促进我国全面建立农保制度。否则等到农村人口红利消失后，再考虑缴费型社会养老保险，恐怕就难建立；第五，在有限财政责任农保制度施行期间，不断地有农村劳动力转移和分化，不断地有保险关系迁转至城镇职工基本养老保险制度之中（不排除也有部分城市基本养老保险关系转移到农村的情况），从而也使得政府的财政投入责任随之不断地减少，这样更加有利于政府有限财政责任农保制度的实现。届时将很可能实现社会养老保险的城乡统一。

（二）有限财政责任农保的理论思想与实践基础

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