过于死板。
区划法规的本质，是对土地经济利益的严格控制。它可以保护已开发的房地产不受其它类建设用地的侵入而贬值，可以规范土地市场，区划的规定关系到房地产市场的价格，房地产税也以区划为基础进行计算。毋庸置疑，区划的分类和规定直接影响着美国房地产所有者的经济利益，也与地方政府自身的利益密切相关。因此，区划的制定、修改和变更必须遵循公开的法定程序来进行。但严格的区划条例规定，尤其是密度控制，会扭曲资源的分配，提升地价和房价。
区划的出发点是保障公众利益的，但由于其体制性缺陷，在实施过程中对弱势群体的漠视已逐步引起美国社会各界的不满。区划面临如何界定“公共利益”的尴尬。随着区划的逐步发展，却沦落为某些集团甚至地方政府保障自身利益、排斥低收入者的工具，直接或间接地加剧了大城市中心城区的衰败。富人和中产阶级纷纷撤离到郊区，而居住在中心城区的穷人所交纳的税收远远不能负担城市不断膨胀的基础设施和各项公共服务费用。
三、纽约区划的启示与借鉴 (一)城市用地建设的强度控制
目前我国大部分城市主要依靠控规或法定图则来实现对强度的控制。而控规及法定图则由于自身工作层次和定位的局限，使得其在宏观层面无法解决城市建设总量失控的问题，在中观层面无法适应分区控制和引导的要求，尤其在微观层面界定强度指标的依据严重不足，从而引发了一系列的问题和纠纷，并导致控规及法定图则调整频繁，其理性基础和公平原则面临严峻挑战，政府行政及规划管理也陷入执行困难的窘境。借鉴纽约区划经验，研究主城区用地建设强度，分别在宏观、中观及微观层面实行强度控制，建立系统、完善、科学的强度管理体系。一是在宏观层面配合国家政策导向，实现城市调控目标，控制城市人口规模及建设总量。二是在中观层面，充分贯彻总体规划意图，实行强度区划控制，对城市用地进行分区域、分级别控制。三是在微观层面充分考虑市场经济规律及相关各项建设条件的影响，体现土地区位差别、发挥土地最优价值，并在此基础上明确各类用地的强度指标。
(二)城市公共空间的密度控制
纽约市区划条例中的容积率奖励制度规定，开发商在提供一定规模公共空间的前提下，可以获得高出标准容积率的额外建筑面积，换言之，即以土地换建筑面积。这些由私人开发、管理，供公众使用的公共空间被称为“私人所有的公共空间”。 以及开敞空间/旷地率的规定。纽约中央公园的建设就是一个成功的案例。城市中的绿色空间是一种十分珍贵的稀缺资源，
在我国高速城市化进程中，城市公共空间的问题日益突出，中国城市发展如何兼顾人们对城市文明与自然环境的双边追求，是一个困难选择。在中国一些大城市的中心区域，政府部门投巨资建设了大规模的公共绿色空间，一方面，是广大市民休闲娱乐场所的增加和城市整体生态环境质量的提高；另一方面，也极大地带动了周边房地产的开发。借鉴纽约的成功经验，完全可以调动政府部门、房地产开发商、规划设计人员、普通购房者的积极性，运用中国人的聪明才智，寻找到一种适合中国国情的新型的城市公共空间建设模式。
(三)旧城的保护性开发
纽约市政府创立的区划奖励制度和开发权转让制度，成为鼓励私人部门参与旧城历史地段和建筑保护的有效手段。日本、中国台湾和香港等土地空间狭小而又注重遗产保护的国家和地区，都积极引入了开发权转让制度。政府应当代表公共利益在旧城保护与更新工作中发挥主导作用，通过制定规则，设计恰当的激励来引导民间主体的行为方式。应对区划奖励制度、开发权转移制度等在国外收到一定成效的做法进行深入研究，在此基础上顺应我国国情适当地加以改进，并尝试应用于我国历史名城的保护与开发实践中。
(四)土地用途管制的制度建设
纽约区划中的“特殊许可证”，即一些开发项目只有获得特殊许可证，才可进行建设。申请特殊许可证必须符合“统一土地用途审查程序”。根据区划条例所列的详细规定，由城市规划委员会报城市议会审查后授予，或由标准和上诉委员会批准授予。在政府规划部门的运作上加强各部门间的联合协作，加强土地用途管制制度的法制建设。在区域整体化需求不断加强的情况下，建立区域性的协调管理机制，满足各级政府、企业、社会团体及居民的需求。
此外，还可从细微之处借鉴纽约区划的成功经验。例如纽约的区划法规规定，每10平方米的广场必须配备一个座椅，每15平方米的广场需要种植一棵乔木，这些细节体现了对人的关怀，对优化城市空间环境也有重要的意义。据此，我们在城市景观以及建筑形式的塑造上，应从人的感知和情感的立场出发，研究人的尺度、人的视点、视角与建筑物的实际尺度的关系，使城市景观与建筑形式更符合人的生理节奏与审美需求。
纽约区划法规有效地控制了城市过度开发和无序发展的状况，引导和规范了后来的城市发展和建设，成为美国城市区划法规的模板，并在实践中不断得到完善。纽约区划的成功不单单依靠规划师的力量，更有赖于政府、社会及市民的共同努力。在我国的土地规划和利用过程中，管理部门应如何分工协作？如何明确不同层级的管辖职责划分？如何解决部门协调
问题？规划的原则性应如何根据实际情况作相应变化？这些问题都值得我们沉思。批判性地借鉴纽约区划经验，加强规划管理与协作，保证土地的集约利用，实现产业合理布局，鼓励社会参与，加强职能建设，实现社会公平等等，是建设和谐社会的有力举措。
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责任编辑：欧阳忠伟
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