最大挑战—— 经济发展和环境保护问题。发展经济和保护环境是辩证统一的关系，环境管理应该是在保证环境质量的前提下发展经济、提高经济效益，反过来环境管理必须讲求经济效益，要把经济发展和环境效益二者统一进来，选择它们之间最佳的“结合点”，这个结合点是以最小的环境代价取得最大的经济效益。环境影响评价就是找出这个最佳“结合点”的环境管理手段。通过建设项目环境影响评价，可以得知对一个项目的污染或破坏限制在一个什么程度范围内才符合环境标准的要求。在此基础上，要充分考虑区域环境功能、环境容量以及当时、近期、远期技术经济状况等条件，提出既能满足生产建设、经济发展，又能有效地控制污染、改善环境的污染防治对策和措施，获得最佳的环境效益和社会效益。因此，环境影响评价能指导工程的设计，使建设项目的环保措施建立在科学、可靠的基础上，从而保证环保设计得到优化，同时还能为项目建成后实现科学管理提供必要的数据和重点监督对象。这样环境影响评价就达到了为环境管理提供科学依据的目的。 ( 5 ）促进相关环境科学技术的发展。
环境影响评价涉及到自然科学和社会科学的广泛领域，包括基础理论研究和应用技术开发。环境影响评价工作中遇到的问题，必然会对相关环境科学技术提出挑战，进而推动相关环境科学技术的发展。 国际和国内的经验证明，为了防止在社会经济的发展中造成重大环境损失和生态破坏，对有关政策和规划进行环境影响评价是十分重要的。 1 . 1 ．4环境影响评价的目的和任务 1.1.4.1 环境影响评价的目的
环境影响评价作为我国环境管理的一项制度，其基本目的就是贯彻保护环境这项基本国策，认真推行“预防为主、防治结合、综合利用”的环境管理方针，通过评价查清拟开发区域或建设活动所在地区的环境质量现状，针对规划和建设项日的特点、污染特征或者对自然生态环境的破坏性以及当地环境特征、环境制约性，预测开发建设活动全过程对当地环境可能造成的不良影响的程度和范围，从而规定避免或减少环境污染和防止生态破坏的对策措施，为项目实现优化区域产业结构、产业布局和产业规模或优化项目选址（选线）、合理布局、最佳设计、清洁生产等提供科学依据，为生态环境维持良性循环作出保证。
我国目前的环境影响评价土要包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两大类。规划和建设项目处于不同的决策层，因此针对二者所做的环境影响评价的基本任务也有所不同。 1.1.4.2规划环境影响评价的基本任务
规划环境影响评价作为连接宏观的、抽象的可持续发展战略与具体的、可操作的项目之间的桥梁，作为实施环境与发展综合决策的重要工具。因此，规划环评的目的应充分体现这一要求与特征，其基本任务如下：
( l ）确定与社会经济发展协调的环境目标； ( 2 ）识别、评价相应规划层次的环境影响；
( 3 ）筛选、识别或寻找符合社会经济发展目标和环境目标的可行的规划方案；
( 4 ）规避不利的环境影响或使环境影响最小化； ( 5 ）征求公众的观点与意见。
1 . 1 . 4 . 3 建设项目环境影响评价的基本任务
建设项目环境影响评价则是关系到该项目收效程度的关键性工作，这项工作不仅具有工 程技术性，而且还具有很强的政策性，因此要想做好这项工作，必须具有以下指导思想：以建设项目为基础（工程分析是基础），以环境保护法规标准为依据，以有关方针、政策、技术规定为指导，以实现经济和环境协调发展为目的，用严肃、科学的态度去开展和完成评价任务。其基本任务如下：
( l ）识别、评价项目实施过程中可能产生的环境影响； ( 2 ）选址（选线）、工程规模的环境合理性； ( 3 ）对生产工艺的环境合理性和可行性论证： ( 4 ）环境保护措施是否充分有效；
( 5 ）环境目标得到有效保护，不利环境影响是否最小化； ( 6 ）征求公众的观点与意见。
1 . 1 . 5 坏境影响评价的工作原则
1.1.5.1针对性
环境影响评价工作人员，必须针对项目的工程特征和所在地区的环境特征进行深入细致的调查和分析，并抓住危害环境的土要囚素，目标明确，重点突出，即带着问题搞评价，使工作有的放矢，以确保环境影响评价工作真正起到：① 在厂址、布局、工 艺、技术、设备选型、生产规模、产品结构、原材料使用等诸方面为项目审批主管部门提供决策依据；② 为设计下作规定优化设计、实现清洁生产和 应采取的环境保护措施；③ 为环境管理部门实施监督管理提供科学管理依据的三个基本功能的作用。
需要说明的是，切忌不加分析、不分重点的依样画葫芦。有不少环境影晌评价单位，在工作中，自己就是不做或很少做类比、调研、实验以及现场勘察等实际工作，只会把可研或设计材料提出的工程措施照抄上去，又不加分析与评价，甚至照抄其它报告书，根本起不到环境影响评价应有的作用。 1.1.5 . 2 政策性
政策性是建设项目环境影响评价工作的灵魂。不体现政策的评价是没有生命的评价。评价工作必须始终严格贯彻国家与地方的有关法律、法规和方针、政策、标准、规范以及规划，根据评价结果提出切合实际的环境保护对策、措施和要求。使其达到必须执行和能够实现的“规定”标准。一个只要进行了环境影响评价就是可行的。但如何体现政策性呢？
① 对项目选址以及产品结构、规模要根据环保法规、当时的产业政策，结合总体规划去评价选址、布局和规模的合理性、可行性．
② 对项目用地（土地也是环境资源）要结合国家的土地利用政策、当地土地资源状况和生态环境去评价其土地利用的合理性和节约土地的必要性。
③ 对所选工艺、技术、设备和污染物排放状况要结合资源、能源利用政策去评价其技术经济指标的先进性。即评价其是否为“清洁生产”，污染是否能解决在生产工艺过程中，产品是否清洁。
④ 对工程项目拟采取的环保措施及装备水平要结合现行环保技术政策、发展状况及当地的客观要求去评价其可靠性。在此基础上提出并规定满足环保要求的对策措施。
⑤ 对环保投资费用计划结合当前国家和本地区技术经济状况和生活质量所需，评价其“三效益”的统一性，
⑥ 对环境质量要结合环境功能规划和质量指标去评价其保证性．
⑦ 对特定环境保护对象要结合防护距离标准等规定及实际情况去评价其安全性。 1 . 1 . 5 . 3 科学性
环境影响评价是由多学科组成的综合技术。由于这项工作在时间上具有超前性，所以在开展这项工作时，从现状调查、评价因子筛选到评价专题设置、监测布点、取样、分析、测试、数据处理、模式选用、预测、评价以及给出结论都应严守科学态度，一丝不苟地完成各项工作。我国现在的评价工作中 ，在上述各方面都存在不少问题，需要改进，也需要加强管理。
此外，为了增强环境影响评价工作的科学性，还需注意评价工作的区域性和系统性问题。
所谓区域性是指环境影响评价不能孤立地研究自身对环境的影响（项目本身的污染贡献），应当从整体出发，研究评价区内自然环境对污染因素的承受能力（即环境容量）。既要考虑项目自身的影响问题，又要考虑对环境质量现状的叠加影响问题。这也是我们评价中经常出现的问题，即只考虑项目自身达到排放标准，又不超质量标准，就认为本项目从环保角度讲可行，这是缺乏科学性的。所谓系统性是指评价时要把环境看作一个由多种要素组成，又受多种因素影响的大系统。既要考虑拟建项目与已有项目对环境影响的有机联系和新老污染占有环境容量的动态平衡问题，又要考虑各环境要素之间的相互影响的关系，从而制定出符合整体要求的防治对策，以达到系统化的目的。 1 . 1 . 5 . 4 公正性
环境影响报告书既是建设项目的决策依据，又是贯彻“谁污染、谁治理”方针和处理环境污染纠纷的执法依据，所以对于环境影响评价的每项工作都要做到准确和公正，评价结沦一定要明确、可信、有充分的科学依据，决不能模棱两可，含糊其词，更不能受外在因素（关系、金钱）的影响而带有土观倾向性。这方面的问题在目前不少环境影响报告书中还普遍存在。
1 . 1 . 6 建设项口环境影响评价的审批原则
环境影响评价作为我国一项重要的环境管理制度，在其组织实施中必须坚持可持续发展战略和循环经济理念，严格遵守国家的有关法律、法规和政策，做到科学、公正和实用，为环境决策和管理提供服务。为此，审批建设项日环境影响评价应遵循以下几个基本原则： ( l ）符合国家的产业政策、环保政策和法规；
( 2 ）符合流域、区域功能区划、生态保护规划和城市发展总体规划，布局合理； ( 3 ）符合清洁生产的原则；
( 4 ）符合国家有关生物化学、生物多样性等生态保护的法规和政策；
( 5 ）符合国家资源综合利用的政策； ( 6 ）符合国家土地利用的政策；
( 7 ）符合国家和地方规定的总量控制要求：
( 8 ）符合污染物达标排放和区域环境质量的要求。 1 . 2 我国环境影响评价制度的形成与发展
环境影响评价制度是把环境影响评价工作以法律、法规和行政规章的形式确定下来从而必须遵守的制度。环境影响评价只是一种评价方法、评价技术，而环境影响评价制度却是进行评价的法律依据。 1 . 2 . 1 环境影响评价的法律依据
我国的环境影响评价制度融汇于环境保护的法律法规体系之中，该体系以《 中华人民共和国宪法》 关于环境保护的规定为基础，以综合性环境基本法为核心，以相关法律关于环境保护的规定为补充，是由若干相互联系协调的环境保护法律、法规、规章、标准及国际条约所组成的一个完整而又相对独立的法律法规体系。
1 . 2 . 1 . 1 法律
( 1 ）宪法中关于环境保护的规定
1982 年通过的《 宪法》 第乙十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态，防治污染和其他公害。”第九条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏自然资源。”第十条、第二十二条也有关于环境保护的规定。宪法的这些规定是环境保护立法的依据和指导原则。
( 2 ）环境保护法——环境保护综合法
1979 年9 月13 日，《 中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，标志着我国的环境保护工作进入法治轨道，带动了我国环境保护立法的全面开展。1989 年颁布实施的《 中华人民共和国环境保护法》 是中国环境保护的综合性法，在环境保护法律体系中占核心地位。该法共47 条，分为“总则”“环境监督管理”“保护和改善环境”“防治环境污染和其他公害”“法律责任”及“附则”六章。其中明确规定了环境影响评价制度的相关要求。《 中华人民共和国环境保护法》 特点是偏重于对环境污染防治的规定，对自然资源、生态环境利用和保护等方面的内容仅为原则规定，缺乏可操作性。 ( 3 ）环境影响评价法 2002 年10 月28 日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》 ，作为一部独特的环境保护单行法，规定了规划和建设项目环境影响评价的相关法律要求，是近10 年来我国环境立法的重大进展。其将环境影响评价的范畴从建设项日扩展到规划即战略层次，力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，标志着我国环境与资源立法进入了一个新的阶段。 ( 4 ）环境保护单行法
环境保护单行法是针对特定的污染防治对象或资源保护对象而制定的。它分为两大类：一类是自然资源保护法，如《 中华人民共和国森林法》 、《 中华人民共和国草原法》 、《 中华人民共和国渔业法》 、《 中华人民共和国矿产资源法》 、《 中华人民共和国土地管理法》 、《 中华人民共和国水法》 、《 中华人民共和国野生动物保护法》 、《 中华人民共和国水土保持法》 、《 中华人民共和国气象法》 等；另一类是污染防治法，如《中华人民共和国水污染防治法》 、《 中华人民共和国大气污染防治法》 、《 中华人民共和国固体废物污染环境防治法》 、《 中华人民共和国环境噪声污染防治法》 、《 中华人民共和国海洋环境保护法》 、《 中华人民共和国清洁生产促进法》 、《 中华人民共和国放射性污染防治法》 等。这些法律中都有关于环境影响评价的相关规定。
1 . 2 . 1 . 2 环境保护行政法规
《 中华人民共和国立法法》 第五十六条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。第六十一条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布”。环境保护行政法规是由国务院制定井公布的环境保护规范性文件．它分为两类，一类是为执行某些环境保护单行法而制定的实施细则或条例，另一类是针对环境保护下作中某些尚无相应单行法律的重要领域而制定的条例、规定或办法。例如《 中华人民共和国大气污染防治法实施细则》 、《 建设项目环境保护管理条例》 等。
1 . 2 . 1 . 3 环境保护部门规章
环境保护部门规章是由国务院环境保护行政主管部门单独发布或者与国务院有关部门联合发布的环境保护规范性文件。它以有关的环境保护法律法规为依据制定，或针对某些尚无法律法规调整的领域作出相应规定：
1 . 2 . 1 . 4 环境保护地方性法规和地方政府规章
环境保护地方法规和地方政府规章是依照宪法和法律享有立法权的地方权力机关和地方行政机关（包括省、白治区、直辖市、省会城市、国务院批准的较大的市及计划单列市的人民代表大会及其常务委员会、人民政府）制定的环境保护规范性文件。这些规范性文件是根据木地的实际情况和特殊的环境问题，为实施环境保护法律法规而制定，具有较强的可操作性． 1 . 2 . 1 . 5 环境标准
环境标准是环境保护法律法规体系的一个组成部分，是环境执法和环境管理工作的技术依据。我国的环境标准分为强制性标准和推荐性标准两类。 1 . 2 . 1 . 6 环境保护国际公约
环境保护国际公约是指我国缔结和参加的环境保护国际公约、条约和议定书。国际公约与我国环境法有不同规定时，优先适用国际公约的规定，但我国声明保留的条款除外。 1 . 2 . 1 . 7 环境保护法律法规体系及法律效力
我国目前建立了由法律、国务院行政法规、政府部门规章、地方性法规和地方政府规章、环境标准、缔结的环境保护国际条约组成的完整的环境保护法律法规体系。上述各类法律法规因立法单位的不同而具有不同的法律效力。
所谓法律效力是指法律的生效范围或适用范围，即法律对什么人、什么事、在什么地方和什么时间有约束力．法律效力包括：( 1 ）时间效力，指法律开始生效的时间和终止生效的时间；( 2 ）空间效力，指法律生效的地域（包括领海、领空），通常全国性法律适用于全国，地方性法规仅在本地区有效；( 3 ）对人的效力，指法律对什么人生效，如有的法律适用于全国公民，有的法律只适用于一部分公民。法律效力也指法律的约束力，即人们应当按照法律规定的那样行为，必须服从。
根据《 中华人民共和国立法法》 相关规定，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。
地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的．在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。部门规章之问、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、白治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。
地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决： （一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；
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