农村社会保障的现代转型

农村社会保障的现代转型

2012-7-3 15:08:29 来源：《农村经济》2011年第11期

夏国锋 申端锋

摘 要：当前农村社会保障制度实现了三个方面的转型，从保障主体实现了从集体保障到国家保障的转型，从保障范围上实现了从选择型保障到普惠型保障的转型，从保障性质上实现了从治理型保障到民生型保障的转型。保障主体和保障范围决定了保障性质，二者的变迁同样决定了保障性质的变化，集体保障和选择型保障对应于治理型保障，国家保障和普惠型保障对应于民生型保障。

作者简介：夏国锋，讲师，襄樊学院经济与政法学院（河北襄樊 441053申）；端锋，讲师，华中科技大学中国乡村治理研究中心（湖北武汉 430074）。

关键词：集体保障，国家保障，选择型保障，普惠型保障

近年来，农村社会保障的现代转型加快，五保、低保以及新农合、新农保等民生政策的实施力度加大，现代农村社会保障体系已初步形成。在笔者看来，当前农村社会保障制度实现了三个方面的转型，从保障主体上实现了从集体保障到国家保障的转型，从保障范围上实现了从选择型保障到普惠型保障的转型，从保障性质上实现了从治理型保障到民生型保障的转型，这三大转型已初步完成，取得了显著成效。

一、保障主体：从集体保障到国家保障

农村税费改革前，农村社会保障的主体是村组集体，由村组集体出资并统筹管理。农村税费改革后，国家财政承担其农村社会保障的责任，国家成为社会保障的主体。我们以农村五保制度为例来分析保障主体的变迁。

农村五保制度是在社会主义建设过程中逐步形成的。1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对老弱孤寡残社员实行保吃、保穿、保烧、保教、保养；1958年党的八届六中全会通过的《关于农村人民公社若干问题的决定》对五保工作作了进一步的规定。此后，人民公社对于缺乏或丧失劳动能力、生产没有依靠的老弱孤寡残废的社员，在生产和生活上负责加以安排和照顾，使他们在生活上得到必要的保证，并开始兴建敬老院。在人民公社时期，五保供养经费主要依靠集体公益金，由生产队或生产大队组织实施，主要采取适量安排劳动、补助劳动日、补助款物和照料起居等照顾措施。

党的十一届三中全会后，党和国家再次强调农村五保工作，并将之写进了新宪法，农村五保制度进入村提留乡统筹供养时期。根据笔者在河南省遂平县的调查，1983年1月，根据中央有关文件，遂平县开展五保普查，全县共有五保户2318户，2971人，占全县总人口的0．6%。根据五保老人的意愿，采取5种赡养形式：统一供给、分散赡养的共1950人；敬老院集中赡养的27人；分给责任田、代耕代养的150人；生活不能自理，雇专人护理或生产队供给亲友包养的169人；分给责任田自耕自养的675人。五保老人供应标准全县统一，每人每年由生产队供给小麦250～300斤，烧柴1000公斤，零花钱36～60元，节日补助22元，一年一身单衣、两双鞋，三年一身棉衣，五年一套被褥，住房保证夏不漏雨、冬不透风，医疗费实报实销。[1]

1986年，遂平县五保户粮款供应实行乡定、乡管、乡筹，五保供应标准统一定为小麦300公斤，生活款180元，烧柴1000公斤。通过普查，换发了新的五保供应证书。根据县民政局的规定，五保供给实行乡定、乡筹、乡村组三级管理的办法，五保户的生活费由乡筹乡兑现，口粮和烧柴由乡定村筹村兑现，五保户的埋葬由所在村组解决，供给五保户的粮款物采取按地亩平衡负担提取的办法，夏季一次性兑现。

1990年，五保老人的生活款和丧葬金实行乡筹县管，由民政局社会救济股管理，生活款按季度发放，五保户的口粮、烧柴款、医疗费实行乡筹乡管。同年，对五保老人实行合作医疗，每人每年医疗费80元，全部交到民政所，由民政所与乡卫生院签订医疗合同。[2]

1994年国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，规定了农村五保的性质、对象、程序、供养的内容和标准、经费来源与筹集办法等。1996年，遂平县民政局统一提高了五保供养标准，每个五保户全年供应小麦600斤，生活费、烧柴款、医疗费、丧葬金等不低于600元。在供养形式上，实行集中供养和分散供养相结合，集中供养由乡镇通过办敬老院来推行，分散供养则由乡镇、农村集体经济组织和五保对象三方签订五保供养协议。五保供养所需经费和实物，应当从村提留或乡统筹费中列支，采取乡定乡筹、夏季一次提留、分级管理的办法。[3]国务院农村五保供养工作条例和河南省农村五保户供养暂行规定均规定，五保供养标准不应低于当地村民的一般生活水平，以确保五保户基本生存权利的实现。

税费改革以后，各地逐步取消了“村提留、乡统筹”，农村五保的集体供养面临转型。2004年8月民政部等部委针对出现的新情况新问题，提出了过渡性的办法，即农村税费改革后，对承担供养资金有困难的村，乡镇财政给予适当补

助；免征、减征农业税及其附加后，供养资金列入县乡财政预算，地方安排使用农村税费改革转移支付资金时，应确保五保供养资金的落实，不再强调五保供养的“集体福利事业”性质，而是强调财政的转移支付责任，对于改进五保供养工作有一定意义。2006年颁布的新《农村五保供养工作条例》规定，农村五保供养资金在地方人民政府财政预算中安排；中央对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。这标志着农村五保供养正式纳入了国家财政的保障范围，实现了从集体保障模式向国家保障模式的转变。

二、保障范围：从选择型保障到普惠型保障

集体保障的能力有限，国家投入少，农村社会保障是一种选择型保障，即有选择地以一些重点、特殊人群为保障对象，覆盖的范围有限。随着公共财政对农村社会保障支持力度的加大，农村社会保障开始由原来的选择型保障发展为普惠型保障，更多的人群纳入保障范围。[4]我们以低保制度为例来分析保障范围的这一变迁。

2005年之前，低保在农村还是一个鲜为人知的事物，农村低保的覆盖范围和额度都非常有限，只有极少一部分弱势群体才能享受低保。一方面，由于农业家庭承包经营和外出务工的作用，村庄内部的土地占有相对平均，而外部的市场经济则提供了相对均等的致富机会，农村出现了共同致富的逻辑，共同致富中有一种拉平机制在发挥作用，农民在经济上的分化并不明显。另一方面，由于村民身体、智力等先天性原因或者后天的意外原因，一少部分村民在发家致富中掉队，被排斥为边缘群体，成为困难家庭。这就是农村的分化情况，即90%的正常家庭