美国的应急管理体系

美国应急管理的历史发展、现行体系及发展趋势

应急管理一直是美国地方政府应对灾害的一个基本职能。如果灾害超过了地方政府的应对能力，就会请求上级政府（州政府或联邦政府）的援助；这种援助会按照州或联邦的“专项法律”程序进行。在联邦层级，当遇到重大灾害时，应急管理协调要通过启动专项法律程序而进行。到了20世纪后期，应对灾害的专项法律体系逐渐被联邦-州-地方政府的综合性、整合性应急管理方式代替，尤其在9.11事件爆发之后，随着各类灾害发生的频次、后果和影响的不断扩大，这个体系的建设与发展发生了质的变化，目前还在不断的演变与发展之中。一、美国应急管理建设的历史发展

美国应急管理体系建设大致经历了五个重大的发展阶段： （一）20世纪30-40年代：系统化应急管理与民防管理并存

1933年美国成立了国家应急管理委员会，主要职责是处理经济危机带来的后果，并救助自然灾害中的灾民。国家应急管理委员会于1939年更名为应急管理办公室，与新成立的民防办公室联合办公。二战后期，这个办公室被解散，但在1949年又作为民防办公室的一部分重新建立。 二战后，联邦政府陆续成立一些部门用以应对各类灾害，这些新机构各自独立运行，并按民防的理念和管理结构建立了新的应急管理模式。同时，随着冷战加深，美国更倾向于关注民防问题，而新出现的整合式应急管理理念则逐渐淡化，直到1979年联邦紧急事务管理局（FEMA)成立时，才得到官方认可。

（二）20世纪50-60年代：返回民防为主

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朝鲜战争、1949年前苏联成功测试核武器等事件，直接导致了美国民防系统的再度复苏，并迫使美国迅速通过了《1950年民防法》，这是美国第一个总体的、非专项的用以应对灾害的联邦法规。该法首次提出民防准备系统建设平战结合的重要性。同时，政府发布并实施了多项法规、行政命令和项目，并对灾害与民防规划的分离/重组的复发模式进行规划，该模式一直沿用到今。在此期间，政府不断地将关注点在自然灾害和人为灾难之间转移，而且管理方式也表现为不协调、不一致。 然而，二战后刚刚发展起来的全方位灾害管理思想则持续处于混乱状态，甚至被民防问题取代。这段时期，多个应急管理部门被卷入民防事务，而且管理者经常变动，使工作无法持续开展。

（三）20世纪70-80年代：转向综合应急管理模式 60、70年代美国爆发了几场严重的飓风和地震，所有层级的政府都没能有效地应对这些灾害。为了扩展政府应对灾害的种类，1972年成立了国防民事整备署用以取代民防局。1979年，美国成立了联邦紧急事务管理局（FEMA），对分散的应急管理部门和项目进行重组。同期还推出综合应急管理范式，指出应急管理包括准备、应对、恢复和减灾四个主要方面。FEMA的成立，标志着美国应急管理体系开始走上更加主动、系统化的轨道。1988年通过的《斯塔福德减灾和紧急援助法》赋予了FEMA在更多领域的权限，包括灾害应对、准备和减灾等。

（四）20世纪90年代：引入多元参与的可持续性发展理念 但FEMA处理后继的一些巨灾时还是存在诸多困难。其中一个主要原因是法案自身的缺陷，由于它没有将一些问题的细节描述清楚，导致FEMA在应对巨灾时反应缓慢，甚至有时对小灾害不做反应。1992年克林顿政府将FEMA重新定位成一个高效和快速

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反应的部门并实施改革，将工作重点朝减灾方向转移，将注意力转移到“抗灾社区”这一新概念上，并推广关于持续性发展的新理念。首先，假设应急管理者的集权式控制是应对灾害最好的方式；其次，假设公众处于恐慌状态，或是出于自身最大的利益而开展行动。以此为前提，基于合理性的经典管理理论发展出来的模式则是用以“管理”灾害的最佳手段。然而，研究发现这种理念与现实的应急管理有着不匹配的现象，因为在应对灾害时，公众可能并不慌乱，反而会形成临时团队应对突发事件。这样，基于系统理论、环境约束和组织文化理论基础之上的“适应性团体理论”开始被认为是用以解释应急管理的新理论。抗灾社区、持续性、脆弱性等概念的引入，使应急管理呈现出主体多元化和学科交叉性的特征，使其在持续性发展方面拥有了更深的内涵。 （五）21世纪初至今：从联邦到地方全覆盖式国土安全管理模式

2000年，布什政府成立了国家准备办公室，与国内准备办公室共同工作。然而这些措施都受到了9〃11事件的强烈冲击。2002年11月，布什政府决定在FEMA的基础上成立了国土安全部，形成了涵盖各类突发事件的应急管理体系。国土安全部是美国政府统一领导应急治理工作的核心部门，它由联邦紧急事务管理局、海岸警卫队、移民与规划局、海关总署等22个联邦政府机构合并而成。国土安全部在全美设有10个地区代表处，主要负责与地方应急机构的联络，在紧急状态下，负责评估突发事件造成的损失，制定救援计划，协同地方组织实施应急救助。联邦和地方应急管理的性质也发生改变，这些变化推动了对相关计划与标准的需求和相关项目的发展，这就包括《国家事故管理系统》、《国家反应计划》、《国家应对框架》等。

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二、美国的应急管理运行体系 （一）完整的应急管理体制

美国政府应急管理体制由三个层次组成：联邦政府层，国土安全部及派出机构（10个区域代表处）；州政府都设有应急管理办公室；地方政府也设有应急管理机构。

美国最高应急管理机构是国土安全部，该部是在“911”事件后由联邦政府22个机构合并组建，工作人员达17万人。原负责紧急事务的联邦紧急事务管理署（FEMA），于2003年并入国土安全部，现名为“应急预防响应局”，是国土安全部中最大的部门之一，主要职责是：通过应急准备、紧急事件预防、应急响应和灾后恢复等全过程应急管理，领导和支持国家应对各种灾难，保护各种设施，减少人员伤亡和财产损失。下设五个职能部门，分别是：应急准备部、缓解灾害影响部、应急响应部、灾后恢复部、区域代表处管理办公室，全职工作人员2600人，其中，华盛顿总部900人，还有符合应急工作标准的志愿者(或兼职人员)4000人。另外，机构重组后，国家灾害医疗救援体系并入应急预防响应局。该体系有10000多名训练有素的医生、护士、药剂师及工作人员，还有1600家应急支持定点医院。国土安全部在全美设10个区域代表处，主要负责与地方应急机构的联络，在紧急状态下，负责评估灾害造成的损失，制定援救计划，协同地方组织实施救助，每个代表处工作人员大约40至50人。另外，国土安全部还有国家国土安全中心和应急培训中心（应急管理研究所）两个机构。国家国土安全中心是由国土安全部全额资助的非营利单位，是为联邦政府履行国土安全方面的职责提供智力和技术支持的机构，同时，接受州及其地方政府委托，为其提供客

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