失地农民

我国城镇化过程中失地农民的社会保障问题研究 摘要

在我国城镇化快速建设发展过程之中，需要大量不断地征收占用农民的土地 来满足城镇建设发展的各种基本需求，越来越多被征用土地的农民离开传统其赖 以生存保障的农村土地走向城镇，而成为数量规模日益惊人的失地农民群体。然 而在现实中我国政府和社会对失地农民没有做好足够恰当地补偿安置，更重要的 是失地农民基本上未能享受到正式基本的社会保障制度，从而游离于城市发展之 外，无法享受城镇社会经济发展的福利成果，逐渐沦为社会边缘弱势群体，其可 持续生存和发展甚至存在严重的不确定性。失地农民这些问题的出现显然违背了 我国城镇化建设和城乡统筹发展的初衷，因此，怎样妥善合理地解决失地农民的社会保障问题具有重要的显示意义。

本文先对国内外关于社会保障制度的研究进行了文献综述，又对失地农民的社会保障现状及有关问题产生的原因进行了深入分析，并在此基础上提出来一系列的建议。

关键词：城镇化 失地农民 社会保障 一、 文献综述

（一）国内关于失地农民社会保障制度的研究 1失地农民社会保障发展现状

曹荣庆认为在完善我国失地农民社会保障制度时，必须要发现问题的所在，即当前失地农民社会保障制度不完善、没有较高的保障起点和不到位的征地补偿费用等。另外其保障制度之间没有较好的衔接，对失地农民的保障方式不够完善，这都是失地农民社会保障措施中所不足之处。只有正视以上问题，从根源去解决问题，让失地农民能够得到真正及时的社会保障。 2失地农民社会保障建立障碍的研究

周清在 2009 年提出了失地农民受到了社会保障措施，对失地农民社会保障制度建立起到阻碍的主要因素则为单一的补偿方式、较低的补偿条件以及垄断耕地等。另外朱霖也指出了我国制定的失地农民的社会保障措施方面存在极大缺陷和不足，其主要原因为当前城镇化的发展对农民经济价值的重视程度较低，对耕地占用给农民带来的影响予以忽略

3关于失地农民社会保障体系构建的思考

李兵等也指出了我国当前对失地农民的社会保障措施存在严重不足，其不能保障失地农民的基本利益，与建立制度的目的不符。所以，要想完善失地农民社会保障制度，就必须要注重失地农民的社会权益，社会保障可以分层次，但是其社会保障的目的不能不同。

（二）国外关于失地农民社会保障制度的研究

从国外看，一些发达国家城镇化时间较早，失地农民问题研究比较系统，特 别是己经完成城市化历史进程的国家，像美国、英国、日本等国家己经形成了相对完善的土地征用制度，失地农民的安置也基本规范化。归纳起来，大致有以下三点：

1.在土地征收征用方面，对于土地征收的目的界定严格明确、不同的目 的区分适用不同的征地补偿标准。

2.将被征地农民纳入广泛有力的社会保障体系之中。国外发达国家失地 农民社会保障的内容包括了失地农民最低生活保障、失地农民养老保障、失地农 民医疗保障、为失地农民提供法律援助等，内容齐全、门类繁多。

3.高度重视失地农民的教育与培训工作，提高了失地农民的再就业能力。

加强对失地农民再就业的培训和教育，提高失地农民再就业能力，通过就业换取 保障，减少政府事业保险基金的支出，积极发挥非物质性的社会保障对城市化与 工业化进程中的作用。

综上所述，尽管国外失地农民失地原因与中国存在不同， 社会制度不同，但是他们解决这些人的生存发展问题的经验与做法，对我国构建 针对实地农民的社会保障制度是有一定的借鉴意义的。

二、失地农民的社会保障现状及有关问题

（一）生活水平不稳定有下降的趋势,未来可持续生计受到较大影响

尽管被征地农民的收入在短时期内有明显的提升,但如果放在未来较长的一段时间来对比观察,则很难得出失地农民的生活收入水平整体上获得长期明显改善,反而有下降的趋势。因为土地作为农民最基本的生产生活资料,构成农民收入的主要来源,其年均收入都比较稳定。但在失去土地之后,农民的可持续生计就容易较大受到影响。即使他们能转到其他行业或职业,他们从事第二、三产业不稳定,收入也具有不稳定性,甚至还有可能下降,影响生活水平。 (二)再就业和发展机会严重受限

现有的征地补偿方式一般是一次性补偿、一次性安置。但是,这种补偿方式缺乏持续性的补偿措施,使农民的生计不具有持续性。我国失地农民的失业情况是很严峻的,政府为其提供的岗位有限,而且现实中的多数失地农民也基本不具备就业竞争力,许多失地农民只能待业家中,剩下的农民则选择外出务工,游离于城市福利制度之外。

（三）失地农民所应享受的基础性服务欠缺

失地农民所应获得的基础性服务,主要包括养老、医疗、就业、教育服务等, 这些都属于基本的社会保障体系的应然之义。但是在现实生活中,农民缺乏各种 基础性的服务,生存和发展的需求不能有效满足,也是一种福利缺失状态。 三、我国失地农民社会保障制度问题的原因分析 （一）不合理而又广泛的城乡区别差别对待制度 国家政府在大量不断征收农村土

地和占用征收土地的土地增值收益用作城镇化建设的同时,却依旧秉持计划思维 人为行政地分割失地农民与城市之间所应该变化的趋势,不愿增加对于被征地农 民的长时期持续的资金政策投入,从而导致失地农民因为没有完成从农村居民到城镇居民制度身份上的转变,使得失地农民无法获得受政府资金、政策等大量支持的城市社会保险、社会福利等基本社会保障制度这一真正城镇居民所能享受的市民待遇最基本体现方式

（二）不完善的土地产权制度和征收补偿方式

在实际征地过程中,农民虽然作为土地的直接使用者和集体土地所有权的共同拥有者,却无法有效发挥其所共同拥有的土地所有权功能,从最初确定被征用的土地、到之后最重要的土地补偿标准的依据和土地补偿安置措施、再到最后的土地补偿金发放,基本上都归政府有关部门和农村基层干部直接拍板决策,最大的利益相关者——被征地农民则基本没有发言、协商、影响的权利,如此一来则不能稳定有效地保障土地性质转变过程中的失地农民基本攸关权益。 （三）政府机构职责的错位与缺失

我国在制度变迁的设计上采用政府主导型。在这种制度变迁方式下,如果政

府没有真正的担起制度供给的主体责任,就会导致有效制度供给不足——没有建 立起合理的社会保障和安置制度。而政府社会责任的错位使失地农民的权益受到更大的侵害,使失地农民社会保障体系的建立难上加难。 （四）失地农民社会保障安置立法的缺位

立法体系不完善,失地农民的社会保障常常落入无法可依的困境。

目前我国的立法实践来看,立法关于失地农民的最主要的社会保障是一定限度的养老保障,而

对于最低生活保障、医疗保障等其他方面的保障立法还很缺乏。这必然造成失地 农民的社会保障工作无法可依,使失地农民的合法权益得不到应有的保障。 立法可操作性弱、层次低。 （五）失地农民的自身问题 1.学历技能相对较低

目前来讲,我国多数失地农民由于受教育水平的缺陷和长期固守在农村土地之上,导致其再就业时所急需的学历、技能等十分欠缺, 2.失地农民的维权意识不够高

失地农民基本上不清晰法律政策中所规定的合法正确的救济方式来维护 自身的合法权益一般只能选择采取简单、

偏激而容易迅速获得社会关注的手段,最终有可能使自己陷入违法的局面, 四、失地农民社会保障政策建议 （一）高度重视失地农民的就业问题

解决失地农民的就业问题是一个系统性工程，它需要政府和社会各界多方力量的协作。目前我们既不能让失地农民走完全市场化道路，将他们推向就业市场，也不能让他们完全依靠政府的就业安置措施。失地农民的就业安置不能仅仅局限于就业率，而是应该将它纳入到政府就业长远规划的问题来对待，以“立足现在，重在未来”的思路，探寻各种就业新举措。 （二）动员外部力量解决失地农民就业问题

政府方面，首先可以实行“就业-社保”的模式。城市目前也面临一定的就业压力，做好失地农民的就业服务工作需要政府制定切实有效的就业政策；其次，政府部门可以采取积极的就业服务措施，比如建立一支业务能力好、责任心强的专业指导员队伍，加强对失地农民的就业指导，提高他们的就业技能。建立并落实促进就业的优惠政策的实施，包括建立促进就业的小额贷款制度、综合运用税收和保障政策促进就业，借鉴城市促进下岗失业人员再就业中的一些有效优惠政策，通过一定时间内税收减免的方式，通过简化工商登记、安排场地、减免税费、获得信贷等措施，提供就业扶持，促进失地农民就业。社会各界，包括非政府组织，要积极探索建失地农民就业的社会化支撑体系，而不能只期望于政府和企业。 （三）鼓励失地农民积极就业 从失地农民自身来讲，要努力提高自身的技能和素质，不断提高其自身的适应能力。要注意进行人力资本的投资。从心理素质的提高，知识、技能的获取，虚心向他人学习等多方面综合努力。

（四）制定因人制宜的征地补偿制度 我国对于被征地农民的补偿，在各个地方都有一些好的经验，比如加强失地农民的社会保障集体预留经营用地、给予失地农民以城镇户籍和福利、补偿金入股发展集体经济、增加补偿金额等，他们都取得了一定的成效。但是，地方矛盾冲突、失地农民的上访事件还是屡屡发生。其发生的原因就在于补偿措施大多都注重补

偿的一贯性和标准性，而缺乏了制度的灵活性，造成了征地补偿机制效率的低下，因此我们应该制定不同的补偿制度，提高征地补偿对失地农民的效用。 （五）改变政府的行政角色 政府、村集体组织、用地单位、村民等作为失地农民社会保障中的多元利益主体。其中，政府为了体现在社会政策中的社会公正的原则，就应该发挥其维护公众利益的职能作用。具体来讲，政府应该按照国家的相关法律法规出台一些针对失地农民社会保障的政策，并且参与到安置失地农民的工作中来。按照市场价格作为合理的补偿支付给失地农民并且承担失地农民社会保障的部分责任应该是用地单位的责任。而政府不应该扮演商人的角色，他们通过低价从农民的手中买入土地而又高价卖给了开发商，而对于补偿方案的最终确定则又交给地方来负责。 （六）完善失地农民权益保障的法制建设

失地农民社会保障制度作为完善我国社会保障体系中不可或缺的一部分，只有法律作为保障，才能从法律上真正保障失地农民的权利，才能建立稳定可持续的社会保障体系。因此，加快完善失地农民权益保障的法制建设步伐对于真正落实科学发展观、推进城乡统筹发展、让包括失地农民在内的全体农村户籍居民合理分享国家改革发展成果无疑有着十分重要的意义。 参考文献

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