中国自然保护区管理体制综合评述

类别Ia 严格自然保护区（Strict Nature Reserve）：主要用于科研的保护地。

拥有某些特殊的或具代表性的生物系统，地理或生理特色及/或物种的陆地或海洋，可用于科学及/

或环境监测。

类别Ib 自然荒野区（Wilderness Area）：主要用于保护自然荒野面貌的保护地。

大面积未经改造或略经改造的陆地或海洋，仍保持其自然特色及影响，尚未有过永久或大型人类居住，

用于保护其天然条件。

类别II 国家公园（National Park）：主要用于生态系统保护及娱乐活动的保护地

自然陆地或海洋，用于（a）为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护；（b）禁止对该区进行有

害开发及占用；（c）为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供基础，这些都应与环境及文化配套

类别III 生境/物种管理区（Habitat/Species Management Area）：主要用于通过干预进行管理以达到保护目的

的保护地。

一片陆地或海洋，用于通过积极干预以达管理目的，以确保生境和/或达到某些物种对生境的特别要求

类别V 风景/海景保护地（Protected Landscape/Seascape）：主要用于风景/海景保护及娱乐的保护地。

陆地，包括海岸及海洋，由于人类与自然的长期相互影响而形成的具重要美学、生态学及/或文化价值

，且生物多样性较丰富的地区。维护传统的人类自然相互影响的完整性对该区的保护、维持及进化极为

重要。

类别VI 资源管理保护地（Managed Resource Protected Area）：主要用于自然生态系统持续性利用的保护

地。

拥有显著未经改造的自然系统，对其进行管理以确保长期保护及维持其生物多样性，同时根据当地村社，持续性提供自然产品及服务。

按照《自然保护区条例》严格讲，我国所有的自然保护区都属于类别Ia，严格意义的保护区。但是从实际的管理方式上讲，我国的许多自然保护区按照《自然保护区条例》起到生物多样性保护的作用，但同时对游客开放，因此有许多自然保护区实质上属于类别II“国家公园”。类别II“国家公园”虽然部分作为旅游区对游客开放，但要求对生物多样性的保护力度很大。我国的“风景名胜区”或“公园”按理应该算入类别II，但实际上这些地方主要按照旅游景点进行管理，基本上没有从保护生物多样性和生态系统的角度进行考虑。在大部分这些风景名胜区很少见到，甚至基本见不到，当地鸟类就是一个重要证明。所以按照国际标准或含义，这些保护地不能被称为“国家公园”，更多的应该属于类别V“风景/海景保护地”。我国的“森林公园”有很多是过去的林场转变来的，其中有相当一部分是单一的人工种植林，虽然目前被保护起来，但实际上没有起到真正保护生物多样性或者生态系统的作用，因此这部分又不能算作其本应该算入的类别V。另外我国还基本没有明确属于类别IV“生境/物种管理区”和类别VI“资源管理保护地”的自然保护区。

针对IUCN制定的这6类保护地，根据不同的保护和利用目的，可以采用不同的管理方法和要求。我国的保护区的级别和类型分类方式基本上无法与IUCN的这套保护地管理类别体系兼容。同时我国虽然有不同的保护区级别和类型，但目前这些分类体系都不能体现出在管理目标、检查标准和管理方式上的差别，因此所有的保护区管理要求都应按照我国《自然保护区条例》严格管理（参见3.2）。例如第十八条规定将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区（外围保护地带根据情况而定）。核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。因此保护区内不能有除旅游之外的任何其他经济活动，核心区的原居民不得不移民，这些规定对于一些大型的湿地或草原类型的保护区是很难实施的。甚至在巨大的戈壁类型的保护区内限制所有的开矿活动，几乎是不可能的，因为这些矿产资源是当地的最重要的经济支柱。事实上，一些保护区如果加强当地社区的经济活动的管理，限制和控制对生物多样性带来威胁的活动，可以和保护目标相协调，使当地经济不会因为保护区的建立而遭受严重影响。目前，这种严格的管理要求，导致了在相当大数量的保护区，如面积大的或人口压力大的保护区，出现保护管理和当地社区发展的严重冲突。这往往使一些建立起来的保护区不能达到相应的保护目的。同时有些保护区因为无法禁止一些经济活动，例如许多新疆保护区内的矿产开发活动，因此造成有法不依，执法不严等情况屡见不鲜。因常常无法对这些宏观的破坏行为采取有力的处罚措施，因而造成处罚偏重微观破坏行为，而轻宏观破坏行为的局面。这种情况又导致本来可以严格执法的保护区有理由不严格执法，同时给保护区管理质量监测标准体系的建立带来障碍。 2、自然保护区的综合管理体系 （1）自然保护区主管部门

《自然保护区条例》第八条规定了国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国家院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等

有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。

目前林业和环保部门建立和负责的保护区占了所有保护区数量的87%（图4）。国家林业局因为主管我国生物多样性最丰富的森林、湿地和陆生野生动物，而建立和负责了我国绝大部分的森林、湿地和森林野生动物保护区。另外有农业、国土资源、海洋、水利、建设、中医药、科研、教育和旅游等共十几个部门分别建立了一定数量的保护区。这些主管部门对其主管的保护区有管理和执法权利。

图4 部门负责的自然保护区数量百分比 （2）物种保护主管部门

其他的法律和法规对相应的资源管理和保护也作了类似的有关主管单位的规定。例如《野生动物保护法》第七条规定：“国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作。省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门主管本行政区域内的陆生野生动物管理工作。自治州、县和市政府陆生野生动物管理工作的行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定。县以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内水生野生动物管理工作。”因此国家林业局、农业部下属渔业局分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作。《野生植物保护条例》第八条规定国务院林业行政主管部门主管全国林区内野生植物和林区外珍贵野生树木的监督管理工作。国务院农业行政主管部门主管全国其他野生植物的监督管理工作。国务院建设行政部门负责城市园林、风景名胜区内野生植物的监督管理工作。国务院环境保护部门负责对全国野生植物环境保护工作的协调和监督。国务院其他有关部门依照职务分工负责有关的野生植物保护工作。对于这些被保护的生物，分别也有相应的主管部门来负责执法。例如林业部门有林业公安来执行违反《野生动物保护法》的案件。 （3）生态保护综合协调机制

保护区管理部门和机构繁多，部门之间冲突和隔离严重，按照《自然保护区条例》《野生植物保护条例》规定国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区和野生植物的综合管理工作。但是国家环保部门各级都面临管理能力不足的问题，导致其协调功能不能正常发挥。各个省，特别是行政更低一级的县，级环保部门下专门负责生态保护工作的处建立时间都很短，管理人员很少，有的省级的环保局负责生态保护的专职人员只有2-3人。同时这些人员还面临严重经验缺乏和专业知识不够的问题，导致环保部门的总体机构和管理人员能力不足。另外由于环保部门的有关生态保护的管理机制还正在成长中，经费严重不足。由于种种管理能力的不足，导致其在监督执法过程中，威性受到挑战，出现其他部门不与合作或配合的现象。因此国家环保部门在自然保护区的综合管理和协调方面的功能远未得到正常发挥，从而导致保护区管理缺乏足够的监督和协调机制。

同时针对一个特定的保护区而言，保护区有相应的主管部门，而保护区内不同的资源，又有相应的主管部门，这些主管部门可能会与保护区的主管部门不同。例如林业部门主管的保护区内河流中的鱼类，按照《野生动物保护法》的规定，应由农业部门的渔业局主管。有的时候一个保护区出现十多个部门进保护区执法的现象。目前我国还没有明确的法律和机制保证有效地协调这些矛盾，因此，一旦部门之间存在冲突，必将导致保护区管理问题。

（4）自然保护区管理机构和人员

目前自然保护区的管理机构主要有以下几种情况：独立的管理机构；两个或两个以上的保护区共建一个管理机构；与其他管理机构两块牌子、一套人马；管理机构隶属于政府职能部门，为该部门的一个科（或股）；管理机构隶属于主管部门下属的企事业单位等。据2001年底的统计，我国约有62%的保护区建立了管理机构，但有1/3以上的保护区尚未建立相应的管理机构。约有73%的保护区配备有专门的管理人员，管理人员人数近3万人，平均每个保护区6人（国家环保总局自然生态保护司，2002）。但有的条件好的保护区，有管理人员近100人，有的只有1、2个，而且这些管理人员中有许多同时肩负所属主管部门的其他工作，有相当一部分人虽然被算入保护区管理人员编制，但实际投入保护区管理工作的时间很少。

人员不足主要是受经费不足的限制（参见2.3），同时管理人员的任命没有统一的职业标准要求、考核制度和选拔程序，导致鱼龙混杂。这不利于激励优秀的保护管理人才的积极性。对于行政决策失误，甚至是错误，没有建立有效的制约机制，对于许多决策失误，常常因为决策和后果产生存在的时间差，使作出错误决策的领导没有得到应有的处罚。最严重的情况常常是人事调动，因失误而给予撤职处分的都十分少见。因而导致一些领导决策不慎重，为获取一时利益而不顾后果。同时出现有一些缺乏保护意识的工作人员从事非法的狩猎和利用保护区内资源活动的现象。再加上目前保护区管理人员缺乏专业培训，缺乏经验，缺乏生物学和生态学的知识，造成许多管理方式违背生态学原则。例如用外来植物恢复保护区植被，为防止火灾而破坏当地植被的正常火循环（或者长期阻止天然火发生，或者过于频繁地使用人工烧荒），过度投资于人工饲养，就地保护没有得到重视，甚至由于人工饲养造成的外来入侵、设施建设、高密度人工饲养种群等问题，给就地保护带来严重的负面影响。这些管理方式不仅不利于生物多样性的保护，反而导致生态进一步退化。

3、自然保护区的经费机制

保护区的最大经费来源通常来自地方或部门。省级（自治区级）政府和主管部门会对其主管的保护区提供不同支持力度的经费，这些经费主要用于国家级和部分省级保护区。例如云南到1999年，对国家级和省级的保护区基础设施投资累计约5800万元（国家林业局野生动植物保护司，2000年）。省级保护区的机构人员事业经费在很多省份都被列入省级财政预算。更低一级市级和县级的保护区通常只能得到较少的或非常规的当地政府的经费资助。

国家财政每年为国家级保护区提供3000万元基础能力和管护能力建设费用，全国的226个国家级自然保护区都有资格由当地提出申请，经由主管部门审核，上报计委和财政部。通常每年批准大约有30个左右的国家级保护区，平均每个得到约100万的资金。这些经费全部用于基础能力和管护能力建设，其中部分可以用于保护区资源调查（非常规的），但其中不包括保护区人员培训，保护区的日常管护、资源监测和巡护执法的费用。

通常旅游收入也是保护区的经费来源之一，特别是象九寨沟、黄龙等有巨额旅游收入的保护区，保护区的经费就显得较为充裕。但对于大部分保护区来说，旅游收入十分少，甚至基本为0。也有相当多的保护区周边地区，甚至是保护区内的旅游收入被旅游部门或一些企业掌握，保护区主管部门和当地社区获得的收入十分有限，因而造成利益分配不均，为保护而作出贡献的单位和个人却得不到应有的补偿，使保护和经济利益之间的矛盾更加突出，也使保护经费不足成为突出问题。