基于作业基础的人民银行费用预算
定额标准体系研究
【摘 要】部门预算对于强化财政预算资金的管理至关重要。
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人民银行自2007年执行部门预算，采用逐级审批的指标控制模式。在此过程中，遇到了诸如观念障碍、体制障碍、机制障碍、胜任力障碍等难题，其中以缺乏科学可行的费用定额体系为核心结症。进而导致人民银行现行预算执行机制下生成的会计信息对外失却可靠性、对内失却相关性。而借鉴作业基础预算（ABB）或作业成本核算（ABC），引入作业观，一方面有助于定额标准体系的建立，提高人民银行部门预算编制质量；另一方面可提供决策相关的信息，满足内部管理之需。
【关键词】部门预算，定额标准，作业基础
一、 人民银行实行部门预算管理的历史简述 （一）部门预算概念阐述
部门预算是政府各级部门按照国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。换言之，就是各个部门都编制本单位的预算，并且该预算由本部门机关本级及其所属各单位的职能机构预算
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1 本文“费用”只限于基本支出和项目支出，不涉及利息支出和业务支出。
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组成。与传统的预算制度相比，部门预算主要优点如下：一是综合性较强，部门及其所属单位的所有收入和支出均纳入预算，加强了对资金管理的全面性和严密性；二是预算编制比较细化，各项支出都根据定员定额标准或通过项目分析计算等方法逐一确定，避免了执行过程中出现盲目性；三是采用零基预算（zero-based budgeting）法，充分考虑部门业务发展和履职需要，重新确定收支项目数额，有效解决了预算规模日益膨胀的问题。
（二）人民银行预算改革的相关背景与进程
部门预算在我国是一项全新的改革，实践时间很短，从2000年开始才在中央各部门编制以部门为主体的预算，此后逐步在全国范围内铺开。人民银行自1994 年实行独立的财务预算管理制度以来，预算管理改革经历了三个发展阶段：
1. 传统“基数法”预算模式（1994 年—2001年）：即在分配各部门的支出指标时，按照基数加增长的原则，在基期年（即上一年）的支出基数上简单加上一个增长比例。基数法未充分考虑实际业务发展需要，而是根据前期数据和经验编制“约当”的预算，一方面容易造成预算批复和实行需求脱节；另一方面助长了“多支出争基数，上项目求增长”的想法。
2. 全账户预算管理模式（2002年—2005年）：即上级给下级核批费用时，对每个科目下的每个账户都核定具体指标，各账户
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2 零基预算（ZBB，Zero-based Budgeting）是指不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算，其基本特征是不受以往预算安排和预算执行情况的影响，一切预算收支都建立在成本效益分析的基础上，根据需要和可能来编制预算。
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之间不准相互串用。该模式虽能有效控制预算资金的支出，但囿于经费支出定额体系尚未建立、年终下达全额预算指标不合理等因素影响，容易造成预算帐户之间结构不合理的矛盾。
3.部门预算管理模式（2006年—至今）：即人民银行作为一个部门，实行一本预算。该模式要点为：预算支出划分为基本支出和项目支出两类，基本支出按照定员定额标准核定，项目支出按照具体项目逐项核定。按照财政部对人民银行财务预算改革的要求，2005年人民银行财务工作开始纳入部门预算，2006年试运行，2007年正式执行。
二、 人民银行执行部门预算管理存在问题
（一）观念滞后于部门预算管理要求
部门预算具有较高的严肃性，要求在预算编制环节就要努力提高预算的准确性和预见性。但目前基层央行预算观念不适应新形势要求，主要体现在单位领导重视不够、财务人员编制技能不足、业务人员“事不关己高高挂起”以及普遍存在的“重预算分配、轻预算编制”现象。
（二）指标管理模式弊端积重难返
人民银行财务管理现实行“指标管理”模式，不同于一般预算单位国库集中支付、实拨资金等财务管理模式。指标管理模式可硬性控制各项预算支出，但该模式功效发挥有个核心前提：业已建立一套可学可行的预算定额标准体系。如预算定额标准未建
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立、或标准混论、或标准不准确，指标管理将失去理论和实践基础。人民银行现行指标管理模式主要弊端有二：一是剩余指标不可跨年使用，一方面造成各单位无“挖潜节流”动力，另一方面年底“突击花钱”和“集中调账”成为人民银行财务管理中的两大怪象。二是指标结构矛盾激化，即人事部门核准的工资计划和财务部门核批的人员费用指标严重脱节。以笔者所在单位为例，仅2011年9月份已执行工资计划超过核批全年人员费用，占比105%。为确保人员费用不突破指标，只有进行调账处理，即将“超支的人员费用调至公用经费，公用经费再调至项目支出”，该做法导致年终各科目余额和会计报表严重失真。 （三）缺乏科学可行的预算定额标准
部门预算的编制，必须建立在可续可行的定额基础之上，该定额包括价值标准和数量标准，否则“零基法”无法推行。但截至目前，人民银行在履行职能和开展业务过程中的支出标准、人员定额、各项公用支出定额、设备消耗定额、地区定额差异等基础信息还比较缺乏，加了预算数字的“不透明性”（invisible），降低了预算的可执行性（executive）。同时，现行财务核算偏重事后核算，难以提供业务量的有效预测数，以及财政部门未就预算编制的原则、方法、步骤、每一科目和账户应该考虑哪些因素和如何测算等给出统一的指导性意见，严重影响预算编制的质
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3 实拨资金管理模式下则不然，“挖潜节流”下来的资金可以跨年使用。 4 人民银行指标管理下的财务报表失真现象较为严重，为体制性矛盾使然，不在本文解决范畴。
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