切等办法，来寻求方案的平衡。
(二)土地利用总体规划制度缺陷的原因剖析
土地利用总体规划的失灵既有它自身的一些缺陷，如规划的编制水平、规划体系、规划实施情况等有关，同时，也与其外部环境、政策背景、认识水平等因素密切相关。
1、地方政府、公众的规划意识淡薄
目前，不管是地方政府，还是农民按规划用地的意识都比较淡薄。大多数地方政府认为实施土地利用总体规划只是一种形式，想用地，并且想用那块地，假如它不属于圈内土地，只要经过规划修编或者规划调整就可以实现。这就造成项目用地选址的随意性比较大，导致经常出现规划刚批准，就要求调整的现象，致使用地没有按规划实施。从近几年的实践来看，由于认识方面的偏差，一些地方领导对经济发展规律和城市规律认识不足或片面追求政绩，盲目扩大城市规模，甚至把扩大城市规模，建设所谓的“形象工程”作为城市“跨越式发展”的标志。这就使得一些地方在编制城市规划时，不切实际地盲目扩大面积，大量占用耕地，而土地利用总体规划却又难以对其加以约束，造成许多城市土地供应总量失控，城市规划超前的现象严重。特别是近年来各开发区的土地闲置，造成大量土地浪费等问题更惹人注目(据调查全国土地开发区闲置土地2.47万公顷)①。在农村，有些农民甚至没有土地规划的基本知识，随意建设民用房，违法占用基本农田，荒废田地不去耕作，总之，不管是地方政府，还是农民按规划用地的意识都比较淡薄，这也是土地利用总体规划制度缺陷的一个根本原因。
2、规划理论的研究滞后
理论是人们对客观规律的主观认识与科学概括，是科学的灵魂和精髓。任何学科都需要有相应的理论来指导，土地利用总体规划也不例外。由于土地利用总体规划是一门理论性和实践性都很强的工作，涉及的问题往往都是综合性的，既有对大量信息和数据的处理，又涉及社会、经济、政治、法律、技术等多领域和多学科，所以土地利用总体规划根据自身独特的特点，应该有其自身的理论体系。但迄今为止，我国土地利用总体规划理论显得十分薄弱，它没有从宏观到微观的系统理论，而是诸理论并存和混杂，同时，又表现出理论相对于实践的滞后性，使得土地利用总体规划缺乏科学性，在实践中很难操作。因此，理论的缺陷 和滞后被一些规划工作者认为是规划失灵的根源所在。
3、刚性太强，弹性不足
土地利用规划中的刚性可增强规划的宏观控制力度，体现规划的权威性与龙头作用，上一轮土地利用总体规划自上而下下达控制指标，从实施效果来看，有利于耕地保护的宏观管理。但由于信息的缺乏和规划的不可预见性，反映出规划的“刚性”太强，缺乏应有的灵活性。一是数量上控制太死，一点没有机动。在一些经济发展迅速的省市，在没有用地指标，而某些项目又确实需要用地的情况下，由于没有机动指标，重新审批又嫌麻烦，结果导致违法、违规占地现象发生。二是规划用地的空间布局缺乏灵活性。原则上第二轮土地利用总体规划己经确定了土地利用未来的利用方式的土地，都不得随意改动。这条措施有利于土地资源的宏观调控，也有利于土地资源的集约化，提高土地利用效益。但是各类不可预见的建设项目尤其是省以上不可预见的建设项目太多，不可能在规划方案中落实;在编制规划时，很多项目还没有进行可行性研究，其选址根本没有确定，难以把最后的选址地点纳入土地利用总体规划。三是在土地用途管制中的一些政策不能适应形势发展的要求。如农业结构调整中，农民往往要根据市场的需要，改变土地利用方式，如种植果树、花卉等经济作物，从事养殖业等，这些行为都将改变传统意义上耕地的用途。如果土地利用总体规划不能满足这种需求，必将挫伤农民的耕种积极性，导致农民对土地投入不足，甚至将土地撂荒等后果，不利于土
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地的可持续利用。以上几方面说明规划的刚性太强，反而扼杀了市场行为在调配资源过程中的基础性作用。在市场实践活动中，客观事实的发展与事前预测完全相符是非常少有的，而以这种缺乏弹性的规划来指导未来的土地利用显然是不合适的。其结果必然是致使规划的局部调整频率较高，规划管理工作处于被动应付的局面。
4、规划实施效果缺乏评价体系
“土地利用总体规划的本质是对未来土地利用预期目标的预测，也是对实现这项目标的行动安排，并且在实践过程中不断趋近预期目标。”①然而我国在土地利用总体规划的编制过程中只停留在规划的编制阶段，规划文本验收以后就意味着规划的结束，对于规划的实施缺乏评价体系，实施效果没有一套评价标准，无法判断哪些地方的规划实施较好，哪些地方未能有效实施，无法衡量规划的实施程度，使得在规划实施过程中，在规划的调整、规划指标的追加方面表现出一定的盲目性和被动性。
5、规划编制队伍水平不高 提高规划的有效性和科学性，规划编制人员素质是一个重要因素。上轮规划修编大多以自身力量为主，主要是由规划人员凭着经验，对照各种纸介图形来完成，部分县市自己收集基础资料，在高等院校或科研院所的指导下完成整个规划修编。由于国土管理部门专业人才匾乏，同时高校的职能也决定了其不能全身心投入到规划修编中来，没有土地规划专业资格认证，缺乏土地规划编制的专门社会机构，这些因素是导致规划编制水平不高的一个原因。
四、新一轮土地利用总体规划的思路
土地是发展之基、民生之本。随着经济建设的快速发展，土地供应需求的不断增大，作为土地资源保护和利用的统领，土地利用总体规划是否合理、是否科学，将直接影响国民经济发展的大局和全面协调可持续发展目标的实现。为了在新一轮土地利用总体规划修编工作中科学合理规划，配置土地资源，充分发挥土地利用总体规划对土地供需的调控作用，真正确立规划在土地利用中的“龙头”地位，应进一步加强以下几个方面的工作:
(一)进一步提高土地利用总体规划的权威性
土地利用总体规划是兼具有经济、法律、行政和技术几种手段特征的一种综合性工作，对土地利用进行总体的规划，使之在土地资源管理事业中有其重要的地位。土地利用总体规划的权威性不够，其社会地位和法律地位不高，是严重影响土地利用总体规划的贯彻实施的主要原因。因此进一步增强土地利用总体规划的权威性，全面确立土地利用总体规划的法律地位，是保障规划实施的关键。在新一轮土地利用总体规划修编中，应进一步落实城镇规划、专项规划在用地上必须服从于土地利用总体规划、土地利用总体规划必须摆在土地利用管理和城镇建设的首要地位，才能确保规划的“龙头”地位。 1、完善土地利用规划法规体系
在上一轮《土地管理法》修订中，明确了土地利用总体规划与相关规划相衔接的关系。从土地的定义来看，土地是一个历史的、空间的概念，包括地上、地下、地表部分，土地利用总体规划是对一个地区未来土地利用结构、方向、总量等的控制，是一个总规划。在一个区域范围内，土地利用总体规划应高于其它规划。土地利用总体规划对城市土地的控制主要包括三方面:一是对城市进行总体上的安排，实行概括的功能分区(主要是住宅区、工业区、商业区等)，可以在土地规划文件中详细说明土地利用。二是对土地利用结构的总体安排。三是对城市土地总体容积率、建筑密度的控制。城市建设规划、交通规划等必须在土地利用总体规划控制下进行。尽快制定《土地规划法》，从法律上进一步明确土地利用总体规划的地位和作用;明确土地利用总体规划与城市规划的遵从关系;明确城市规划的编制必须符合土地利用总体规划。城市规划的调整必须受制于土地利用总体规划，并明确违法的法律责任。
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2、加强土地利用总体规划及其相关规划的衔接 土地利用总体规划不能滞后于城镇规划，应与城镇建设规划搞好协调衔接，防止两个规划再出现错位和“打架”的问题。使城镇建设用地符合土地利用总体规划，满足城镇化建设的需要。更要结合当前国家产业政策和全面建设小康社会的需要，积极配合和引导城乡经济发展，为招商引资和民营经济的发展提供宽松的用地环境。同时:，要将工业化、农业产业化和城镇化用地规划有机结合，合理布局，保障供地。科学、准确超前地预测好各类用地布局规模，为经济的发展提供用地保障。
3、完善规划局部调整程序
在新一轮土地利用总体规划修编中，土地利用总体规划应体现两个目的:一是落实严格的耕地保护制度，二是必须对规划建设用地特别是城市建设用地做出严格的控制。土地利用总体规划实施应体现强制性与不可随意调整性，一个既定的基本农田保护区、城市建设用地范围，不可以成为市场交易的客体。否则，交易的结果会最终演变为新一轮规划修编时的被动认可调整。通过出台《土地利用规划实施条例》等法规，对规划的编制、修改、调整等设立法定程序，土地利用总体规划经过法律程序编定并进入实施后，必须严肃法纪，不可朝令夕改，规划调整可引入公众决策与人民代表大会决议制，制约现行的可随意修改体制。
(二)形成层次分明、分工明确的规划体系
目前我国土地利用总体规划是按国家行政管理体系编制，分全国、省、市、县、乡(镇)五级，每一级的控制指标和口径基本上是一样的，不同层次的规划统称为土地利用总体规划。上一级规划是下一级规划的控制依据，下一级规划是上一级规划的具体实现。而城市规划，自上而下分为体系规划，总体规划、分区规划和详细规划，形成一个完整体系。从对世界其他国家土地利用规划的研究看，各国的土地利用总体规划可分为规划纲要、总体规划和详细规划三个层次。国家和省一级的土地利用总体规划应当是一种战略思路的规划或者是一个纲要性的规划，而且在其中只是提出和贯彻国家土地利用的政策、方针和目标，而不能是一个事无巨细的规划。从国家的角度看，国家级的土地利用总体规划越细，规划的适用性越低。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划，县级土地利用规划主要应注重用途的分区，而乡一级规划应注重落实。事实上，在我们审批用地时，主要依靠的是县乡一级规划。其实，对于面广量大的用地项目，全国和省一级的土地利用总体规划只能实现数量的控制，而不能在图上进行具体控制。第一层次:国家与省级编制规划纲要。着重研究土地利用战略思路，制定土 地利用方针、政策与目标。第二层次:市与县级编制总体规划。主要起到承上启下、宏观调控作用，规划建设用地可有一定的空间和弹性。而市级总体规划注重确定各县土地利用方向，提出土地利用结构的指导性指标，县级总体规划注重土地利用分区。第三层次:乡镇级编制详细规划。详细规划是具体落实的规划，作为近期实施规划的依据与手段，在上级总体规划的控制下，根据当地经济发展需求从严控制规划指标，确定规划布局，并在实施过程中不能随意变动。我们认为规划纲要和总体规划的规划期限一般为巧年或20年，详细规划的规划期限一般为5年，并与政府换届和国民经济五年计划相衔接，提高规划的可操作性。规划纲要、总体规划与详细规划相结合，长期规划与近期规划配套，形成一个层次分明、分工明确的规划体系，从而既不影响土地利用总体规划的宏观调控作用，不致造成建设用地指标和规模失控，并在很大程度上提高了规划定量、定位的准确性和可操作性。①(三)进一步强化土地利用总体规划的调控性有人说，土地利用总体规划是“三分规划七分管理”，虽然这话不一定准确，却说明了规划管理调控的重要性，要把土地利用总体规划管理落到实处，应采取 以下调控措施:一是要进一步加强土地利用年度计划管理，以总体规划为依据，切实编制好年度土地利用计划，各类建设项目用地审、报、批都必须在符合土地利用年度计划的前提下进行;二是协调好各部门之间的关系，避免城镇规划与土地利用总体规划产生矛盾，各行其
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是;三是要加强土地利用动态监控和信息反馈工作，对不符合规划的用地项目，规划部门应及时携同有关部门中止其违法用地行为;四是对招商引资重大项目和国家重点工程等建设用地需要局部调整土地利用总体规划的，只能在规划确定的建设用地总规模内的局部调整，以确保规划编制的严肃性和规范性。
1、土地利用总体规划应兼顾综合效益
一个地区经济的发展本就是多元的，如果土地利用总体规划只是单目标或者少目标的规划，那么它就与这个地区的社会经济发展不协调，它的实用性、可操作性就会降低。最终的结果是这个规划可能遭到经济发展的挑战，或者被束之高阁。只有具有综合性的目标系统才能满足社会经济发展的需要。①目前许多地主出现规划是一套，.实际用地又是另一套，违规违法用地现象时有发生的情况正是因为此。就我国目前的国情与经济发展状况，土地利用总体规划的目标至少要考虑两个方面:区域社会经济发展的目标、耕地保护的目标。土地利用总体规划的实质是土地利用结构在时空上的最优化，其目标是以有限的投入产生最大的系统效 益，即要求在一定的约束条件下，通过各种土地类型的合理组织，以追求产出的效益最大化。②对于一个具体的土地资源的优化方案，其效益可以分三大类:经济效益、社会效益和生态效益。在具体制定目标时，必须全面衡量各种效益并权衡其利弊。结合目前土地利用总体规划的目标，按综合效益的原则实行资源分配，土地资源才可能实现优化配置。
2、正确处理土地利用规划中的“刚性”与“弹性”间的关系
“土地利用总体规划中的“刚性”是指在一定社会经济条件下，土地利用总体规划在战略指导思想、任务和内容、规划指标的数量和结构、用途分区及用途管制规则、重大项目用地布局和规划管理程序等方面所具有的固定性、法定性、权威性、严肃性和指令性。”①“土地利用总体规划中的“弹性”主要是指规划人员在制定规划时，在确保土地利用规划应有功能的前提下，根据规划区域的具体情况，经济、社会等发展的可能性而对规划的某些数据或条文给出了一定的可变范围，从而使编制规划和实施管理具有灵活性、可调整性和应变能力。”②刚性，意味着给出的规划指令是确定而不容改变的，这能大提高规划的透明度并遏制暗箱操作;弹性，意味着给出的规划指令具有灵活性，这能使规划的落实更符合客观需求且更有人情味。为了适应我国经济体制从计划经济、有计划的商品经济向社会主义市场经济体制的转变，真正发挥出土地利用总体规划的“龙头”作用，迫切要求正确处理规划中“刚性”与“弹性”间的关系，以增加其可操作性。在制定土地利用总体规划图件时，要有一定的刚性，使之要保证其具有一定的法律效力，而不能随意修改。特别是土地作为一种自然资源，具有不可逆性，所以要通过规划的这种刚性来加强控制建设用地的增加和对耕地的保护。但是在具体操作时，受各种因素的影响，要求规划要有一定的弹性。首先，在规划的过程中，要打破以有的“自上而下”的单向编制，建立起“上下结合，互为反馈”的新机制。对上一级规划分解的各项指标，下级要广泛征求公众意见后结合本地实际，及时研究，向上级反馈，以使上级规划编制机关及时调整不合理的分解指标。其次，再控制指标体系和指标的确定方法方面也要进一步完善。在新一轮规划的编制中，强制指标原则上应减少，多设弹性指标，如土地开发、整理、复垦、生态退耕等指标。“总体规划”强制性指标少一些，弹性指标多一些;“详细规划”强制性指标多一些，弹性指标少一些。例如，基本农田保护面积、耕地保有量、建设用地指标等仍然作为硬性指标，同时还可以安排一定数量的土地整理折抵、置换指标，作为机动指标，但其数量和范围不得超过规划期内土地整理折抵潜力和城镇规划建设用地范围。为确保土地资源的可持续利用，对有损于土地资源行为加以控制，尤其是对不可逆转的，破坏性的土地利用方式要严格限制，如新开垦耕地的质量指标等，应少设弹性指标，并在规划明确土地利用方向、目标。最后，应把规划实施作为规划过程中不可或缺的组成部分。在实施过程中与规划实施单位保持密切联系，并根据实施反馈信息按规定的法定程序适时修改和完善原有的规划方案，从而使规划在相互反馈中得以完善。目前落实土地用途管制
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的规划主要是乡镇级规划，使用的图件是1:1万的乡镇级土地利用总体规划图，如果将全部指标分解落实到规划图上，在规划期间(2007一2020年)全国进入全面建设小康社会阶段，绝大部分城市处于城市化高速发展期，对未来经济发展和城市发展布局趋势难以完全预料。经济发展和建设项目用地的不确定性，必将带来规划用地布局与实际土地利用分布不相适应的矛盾。建议在规划编制中，拟订多种土地利用规划方案，允许个别方案突破规划控制指标。除编制多种规划方案，还可以考虑对建设用地指标按一定比例如20份30%不落图，以增加规划的灵活性。或者通过组织专家对规划进行中期实施评价，通过对土地利用的集约化水平、成本效益和生态环境等为核心的土地利用指标体系进行分析，综合评价土地可持续利用等级，得出是否增加规划建设用地指标的结论性意见，以指导建设用地、基本农田保护区等指标的调整或增加。
(四)建立基本农田保护激励机制
基本农田保护是对优质耕地的特殊保护，是满足未来一定时期内人们生存需求的重要农产品生产基地。对基本农田实施有效的监督管理，除必须采用法律、行政、技术等手段，最有效的手段应该要以经济手段充分调动农民保护基本农田的积极性，形成基本农田保护的经济激励机制。守护基本农田保护区的农民会因此而丧失一些发展机会，因此国家应对基本农田保护区实施一系列的优惠经济政策，弥补当地农民的机会成本，调动当地农民保护基本农田的内在经济动力，以便能够真正地将基本农田长期保护起来。为了有效解决目前城市化、工业化过程中带来的人地矛盾加剧、城乡结合部土地利用利用问题突出、开发区热等问题，应建立有利于促进土地合理利用、集约利用的地价政策。如:结合土地利用规划和产业政策做好农地转用价格的评估(包括农地资源的使用价值和非使用价值的农用土地价格)，从而确定不同地区的农地转用的最低地价，通过征地制度的改革，有效保护耕地和保证农民利益。对于农地利用者，通过建立农地保护补偿基金(通过以工补农、耕地保护的区域间调剂补偿、农地占的专项补偿等)、农民补贴、金融机构对农田基本建设资金的支持等调动农村集体经济组织、农民保护农地和从事农业生产的积极性。具体农田保护机制有以下四个方面:一是国家可以将政府贷款、资源保护工程、农业科技攻关项目等有助于农业发展的政策措施优先安排在基本农田保护区;二是各级政府将农田水利建设、土地整理项目、农业综合开发项目等农业基础设施建设工程优先安排在基本农田保护区内;三是各级政府每年给予基本农田保护区内耕地一定的经济补偿;四是国家给予基本农田保护区的耕地一定的税收优惠政策。 (五)加强土地利用总体规划的监督
1、将土地利用规划的实施纳入执法监察内容
对规划的编制、修改、调整等设立法定程序，对非公益性建设项目涉及规划调整或修改的，必须举行听证。加强与土地利用总体规划密切相关的土地利用年度计划的编制工作，拟订保障土地规划实施的法规、规章等规范性文件，将土地利用总体规划的实施、土地利用年度计划的执行情况纳入土地执法监察内容。
2、提高规划的公众参与程度
编制乡镇级土地利用总体规划时应注重考虑规划的社会可接受性，将公众力量吸收到规划的编制、实施、监督中来。在以前的土地利用总体规划编制过程中，参与者主要为政府和专业人员，缺乏公示和群众的参与，往往使制定的规划与实际情况有所差异，不利于规划的实施。公众参与制是“规划以人为本”思想的具体体现，在规划编制方面，除了规划技术人员外，应邀请有关职能部门、各级政府、学术界代表、经济界代表、公益团体代表等社会各阶层人士参加，广泛征求民众意见，对的建议应予以采纳。要调动公众参与的积极性和主动意识，赋予土地使用者知晓、参与、决策、监督规划的权力，促使政府部门公正执法，制约和避免各种违反规划行为的发生。实践证明规划越民主、越公开、越可行、越具操作性，其作用也越大。
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