“城中村”土地经营的探讨 - 以湖北省武汉市为例

“城中村”土地经营的探讨

——以湖北省武汉市为例

吴 凯1,郭建明2

（1. 湖北省武汉市土地交易中心，武汉 430010；2.江苏省江都市建设局,江都 225200）

【摘 要】武汉正处于城市化加速发展时期，在中部崛起战略实施的背景下，城市建设与农业生产在用地上的矛盾进一步加强。经营好武汉市土地资产，需要通过转变土地利用观念，从武汉市存量土地入手，内涵挖潜。深化对“城中村”的经营，进一步优化武汉市土地利用结构，提高城市土地利用的集约化水平，促进产业结构和经济结构的调整，缓解城市化进程中的用地矛盾。

【关键词】城市化进程；土地经营；城中村；土地利用结构

Discussion about the “Villages inside Cities” Land

Management

——Take Wuhan Hubei Province an Example

WU KAI 1,GUO JIAN-MING 2

(1. Hubei Province Wuhan land transaction center, Wuhan 430010, China; 2. Jiangsu Province Jiangdu Construction Bureau, Jiangdu 225200, China)

[Abstract] Wuhan is being in the period of accelerating urbanization development. Under the background of implementing the “rise in Central China strategy ”, the land use contradiction between urban construction and agriculture production further strengthens. Manage the city land property, which needs through the transformation of land utilization idea, going into the connotation seriously from the city storage quantity land. We should deepen the management of “villages inside cities”, optimize the city land utilization structure further, and enhance the intensification level of the city land utilization. As a result, industry structure and economic structure adjustment will be promoted and the land use contradiction in the course of urbanization will be alleviated.

[Key Words] the course of urbanization; land management; villages inside cities; the structure of land utilization

自党的十六大提出全面建设小康社会的发展战略，以及近年来国民经济持续、健康发展和社会的全面进步，我国逐渐步入城市化加速发展时期。我国人多地少、耕地资源不足、可利用的土地后备资源匮乏是我们必须面对的基本国情。

在这一背景下，伴随着城市的发展，城市数量与城市用地面积的迅速扩大，使得城市建设和农业生产之间的矛盾日趋尖锐。主要反映在经济较为发达的东部及沿海地区，同样也存在于城市现代化进程相对滞后的中部地区。随着国家战略重心向中西部转移和中部崛起战略的实施，对中部地区城市建设用地提出了较大需求。城市土地是城市社会经济活动的载体和基本条件，土地供应与保障的状况，直接关系到城市建设与发展的空间、潜力和方向，只有充分运用综合手段经营好城市土地资产，才能缓解当前的土地供需矛盾。

集约利用土地是加快城市化进程的现实选择。“城中村”作为我国快速城市化进程中出现的独特现象，在中部地区众多城市普遍存在。主要是由于城市用地空间盲目以“摊大饼”的方式拓展造成的。武汉市是华中特大中心城市，在中部崛起战略中具有举足轻重的“战略支点”作用。近年来，武汉市委、市政府从实际出发，在改善城市土地利用环境，促进土地集约利用，提高土地配置效率上进行了积极的探索。在“城中村”问题上本着“依法行政、有情操作、改制先行、改建跟进、统筹兼顾、属地管理”的原则，采取有效措施，内涵挖潜“城中村”存量土地资源，取得了成效。

一、武汉开发“城中村”土地的重要性

（一）城市规划、土地利用的角度——提高城区土地利用效益，为城市的拓展提供空间保障

①拓展城市发展空间，提供可持续发展途径

自96版《武汉市城市总体规划》于1999年经国务院批复实施以来，武汉市各项建设快速发展，城市面貌大为改观，综合实力稳步提升。但同时也面临着诸多机遇与挑战，城市建设与农业生产用地上的矛盾进一步加强。主要是由于人口规模和经济规模进一步向中心城区聚集，城市持续发展面临着道路体系建设、环境保护、空间资源等方面的瓶颈，在未来二十年这一情况还会加剧。武汉市中心城区“城中村”土地面积相当于武汉市规划中2020年建成区面积的1/4，其中建设用地面积为30%，具有丰富的存量土地资源，大力推行“城中村”改造，挖掘“城中村”土地价值，对控制城市规模，拓展城市发展空间，提供了可持续发展的途径。

②改变落后建设方式，优化土地利用结构

武汉大多数“城中村”村民都采用“自给自足”的方式，自己建设房屋，没

有社会化的生产和协作。其土地资源缺乏统一的规划、建设与管理，造成土地占有率高、利用率低、产出率更低的恶性循环，既形成不了开发的规模效益，又破坏了土地利用的整体性，从而造成城市土地资源的浪费。通过对“城中村”改造，不仅有利于城市规划的实施，改变落后的建设方式，而且还可以进一步优化土地利用结构。

③加快基础设施建设，提高环境品质

由于武汉“城中村”住房建设没有执行城市规划建设标准，水、电、气以及道路等配套设施跟不上，导致“城中村”不能充分发挥城市功能，严重影响了城市规划的实施。加快“城中村”改造，完善城市基础设施建设，有利于提高生活环境品质。

（二）房地产管理的角度——促进房地产市场健康稳定的发展

“十五”期间，武汉乃至全国其他城市的土地市场迅猛发展，楼市价格不断攀升，部分地区开始出现“泡沫”，市场直逼黄色警界线。于是国家相继出台一系列调控政策来加强土地供应调控，以控制房价过快上涨。其中就包括加大闲置土地的整理力度，积极盘活存量建设用地用于房地产开发。盘活“城中村”存量土地，从源头控制土地，采取不饱和供地方式，形成卖方市场，影响房价的平抑，促进房地产市场健康稳定的发展。

二、武汉市“城中村”土地经营实践

为配合武汉市经济社会发展的步伐，全面贯彻科学发展观，统筹城乡建设。市委、市政府于2004年9月正式启动“城中村”综合改造。涉及村集体经济改制、村民户籍改登城市居民户籍、撤销村委会建立社区居委会、建立“村改居”人员社会保障制度、改造旧村湾为城市新居住区。一年多来，16个试点村完成的综合化改造所有准备，另有5个行政村自愿提前试点。为实现“村改居”工程的平稳过渡，充分体现土地资产价值，市国土资源部门做了大量的工作。

（一）摸清武汉市“城中村”土地利用状况，显化土地资产

早在2002年9月武汉市国土资源行政管理部门就开展了全市城区“城中村”土地资源现状调查工作。调查范围以武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图为依据，包括江岸区、江汉区、硚口区、武昌区、青山区、东湖新技术开发区的全部范围和汉阳区、洪山区的一部分，共156个行政村和15个农林单位。调查范围内“城中村”土地总面积为22458.9公顷，其中农用地为15544.5公顷，

集体建设用地6181.7公顷，国有建设用地581.4公顷。“城中村”总人口为170807人，人均耕地面积为399平方米，人均宅基地面积为246平方米。根据其分布范围广的特点，在实地调查、数字化建库和汇总分析的基础上，建立了武汉市“城中村”土地资源信息库，绘制了武汉市“城中村”土地资源现状图，形成了一套完整的武汉市“城中村”土地资源调查成果。（图1）

同时，委托土地评估机构对试点的16个试点村中，选取其中四个村（江岸区红桥村、洪山区团结村、硚口区汉西村、汉阳区十里铺村）的土地进行土地评估和规划咨询，分别显化村民住宅、工业生产、商业及房地产开发等用地的资产量，分析其各类用地最佳利用方式，经过改造得以最有效使用的可能性、将来所能带来的收益和效用等，按城市规划要求提出模拟方案。土地资产的显化为政府制定改造政策，特别是“一村一案”的制定提供了科学依据。

（二）制定操作性强的政策，市场化配置土地资产，保障村民长远利益 “城中村”改造是推进城市化进程的新举措，只有在法律制度到位的情况下，才能保障行政部门和司法机关在实际操作中有法可依。2004年9月10日，武汉市《关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》出台，各相关部门根据《意见》精神制定相应的政策。武汉市国土资源管理部门在广泛吸纳外地一些城市“城中村”改造先进经验的基础上，经反复讨论、征求意见和不断修改完善，形成了《关于“城中村”综合改造土地房产处置及建设规划管理的实施意见》，该《实施意见》从城中村综合改造的原则、方案编制、改造建设方式、有关优惠政策、建设规划要求和审批程序等方面作了具体规定。

为彻底改变“城中村”面貌，与城市基础设施对接，该《实施意见》在土地利用方面体现了“转权让利”的思想，就是将集体土地所有权转为国有。转权后的土地实行市场化配置，全部以项目捆绑、挂牌低价的方式出让，同时政府把大部分土地收益返还给改制后的“城中村”股份制组织所在区财政专户，用于“城中村”综合改造中基础配套建设。转权后的土地进入土地有形市场交易，这样不仅能使土地管理部门对土地利用方式进行指导、管理、监督和服务，同时还能保障村民的长远利益，以土地换发展。2005年10月18日以1.5亿元挂牌成交的武昌沙湖村，其改造不仅改善了村民的生活环境，还带动了区域经济的发展。（图2、图3）

（三）吸引开发商进行投资，拓展资金来源