规范应急管理 保障公民权益
——解读突发事件应对法
提纲：
一、突发事件应对法基本理论 （一）、什么是突发事件 （二）、什么事突发事件应对法 （三）、为什么要制定突发事件应对法 （四）、突发事件应对法的主要理念 二、突发事件应对法主要内容
（一） 突发事件的预防和应急准备制度 （二）突发事件的监测制度 （三） 突发事件的预警制度 （四）突发事件的应急处置制度 （五）突发事件的事后恢复与重建制度 三、提高依法应对突发事件的能力 （一）、树立依法应对理念
（二）、树立预防为主、预防与应急相结合理念 （三）、树立应急行政理念
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一、突发事件应对法基本理论 （一）、什么是突发事件
突发事件应对法第三条指出：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
突发事件的特点是“社会性、危害性、严重性”。首先是“社会”的。突发事件只有超越个案和局部地点，其影响范围足以达到所谓“社会性”的程度才是本法所称的突发事件；其次是突发事件具有“危害性”，包括危害性威胁和危害性损害，主要是对社会、政府、国家安全利益的威胁和损害；再次是前述突发事件的社会危害性达到“严重”的程度。
（二）、什么是突发事件应对法
突发事件应对法是调整突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动的法律规范。
对于新颁布的突发事件应对法，如果用一句话概括的话，那就是它属于非常态法律秩序的基本法。“非常态”和“基本法”是两个关键词，前一个说它存在的客观根据，后一个说它在法制中的地位。
首先它是“非常态法”
什么叫“非常态”？打个比方，就像人们要根据晴天和雨天的气候特点有不同的生活安排一样，国家也要根据社会生活的秩序化程度进行不同的制度安排。其实所有的法律制度都是基于社会秩序的状态设计的。人类进行有效率的生产和持续性生活所必需的社会秩序状态可以称为常态，国家的民主决策制度和人民的自由权利在很大程度上都是为常态社会安排的。因此各国在宪政之初，于制宪时都
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会规定“非常状态”的条款，以便回答常态法律制度失灵的问题。我们可以将常态立法称为“晴天法案”，大多数立法属于“晴天法案”。一般而言，有关公民权利和国家制度的现行法都是按常态在经常性秩序的前提下设计制定的。
但是国家和社会也会遭遇不测风云，主要表现为社会基本安全利益遭受威胁或者危害，原来的法律安排就得改动，按照平时那样按部就班地工作和生活就不行了。因此国家有必要在突发事件的应对方面作出新的安排，这种立法可以称为“雨天法案”。突发事件应对法规制的对象，也就是正常的社会生产、生活遭受突发事件影响时，国家该怎么办？人民的权利是什么？常态状况下的权利、义务是否可以改变？解决的是正常状态打断之后的制度设计问题，特别着眼于非常状态下国家与公民活动规则的基本原则与框架。
我们国家的非常态法制，大致可以分为四种：战争、动员、紧急状态和行政应急管理。现在的突发事件应对法，属于第四种的范畴，所以也可以将该法称为行政应急管理基本法。
其次它是一部“基本法”
从法理上而言，“基本法”一般是相对其他单行法和专门法而言的。其实在应对突发事件时，此前并非无法可依，一般分为两类：一类是单项行政应急立法，比如防洪法、防震减灾法、核电厂核设施应急救援条例、传染病防治法、公共卫生事件应急条例。但是，这些单项立法的突出问题是，它们不但缺乏统一性和协调性，而且在行政应对措施的有效性、合法性保障机制等方面相对不足；一类是行政应急预案，属于行政工作计划的范畴。但它不能在已有法律授权之外设立新的行政应急权利义务，只能是对现有法律授权的具体实施办法。
但这两类不能满足在法律上统一和有效应对突发事件的需求。因此从这种意
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义上说，突发事件应对法的出台不是简单地对现行做法进行法律确认，而是着眼于整体应急框架的建立，着眼于基本法律原则和规则的实现。 “基本”二字具体能从哪里看出来？
突发事件应对法的出台建立了一个完备、系统的应急框架体系，是与应急管理的全过程相适应的。从内容上看，它覆盖了“预防、预备、监测、预警、处置、恢复重建”的全过程。而且值得指出的是，以前的应急法律法规一般都重点着眼于“危机处置”，而该法做到了以“危机处置”为中心向两端延伸，前端以“监测”为重点，重在规范判断进入应急管理阶段的依据，保证信息畅通和判断准确；后端延伸到“恢复重建”。这样该法实现了“从预防开始到重建结束”的整体覆盖，提供了一个系统、完备的权利、义务框架，所以说它是一部基本法。
（三）、为什么要制定突发事件应对法
从建设法治政府的角度看，如何应对突发事件，是一个由来已久的命题，而将其上升到应急法制层次，将政府紧急权力规范于立法，则是20世纪初的事情。至于突发事件应急法制成为各国应对突发事件的普遍模式，则是到了更晚的20世纪中后期。
就中国而言，2003年以前，政府对于应对突发事件的重视程度还没有上升到全面和理性地长期应对的高度，预防机制薄弱，危机发生后多半只能被动应对。像1988年上海甲肝事件发生后，虽然政府很快就出台了《传染病防治法》，但并没有就此对各类可能的突发事件做好应对方案。2003年的“非典”事件，不仅使我们的国际形象受到了损害，也使我们的经济受到了损害，终于促使我们的党和政府下定决心，从制度上、技术上寻找正确应对突发事件的办法和措施。 据初步统计，目前我国至少已经出台涉及突发事件的应急法律35件、行政
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