农村土地承包经营权抵押的实践与思考

农村土地承包经营权抵押的实践与思考

李红宇

内容摘要：通过对国内农地抵押实践做法的介绍，对各地土地承包经营权抵押制度的比较，分析了土地承包经营权抵押的实践的意义和现实局限，旨在为我国最终建立土地承包经营权抵押制度提供借鉴。 关键词：土地承包经营权 抵押 制度 实践

2009年3月，人民银行和银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，允许“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。在此前后，不少地点开始了土地承包经营权抵押的试点工作。试点工作开启，标志着农户“沉睡”的土地资产能够转变为抵押变现的“活”资产，但是土地承包经营权抵押必竟处于探索阶段，试点过程中仍然面临诸多困难，亟需认真研究、总结。

一、各地农地抵押的具体实践

农地抵押肇始于贵州省湄潭县土地金融公司，后经重庆江津、宁夏同心示范引导，现已呈现出试点规模扩大、规范层次逐步提高的趋势。

（一）各地的实践做法 1.湄潭县试点——土地金融公司

1988年，经国务院批准，由中央和地方提供资金组建了贵州省湄潭县土地金融公司，但在实际运作中，其业务重心逐渐被非农贷款所取代。1989年2月公司发放土地使用权直接抵押贷款占比为71.6%，到1990年2月仅为15.58%。1997年因亏损严重被并入湄潭县农村信用联社，但是其成立本身和以土地使用权直接抵押（土地金融公司当时试点对象为林地及地面附着物抵押贷款，不包括耕地抵押贷款）贷款为主营业务，具有首创性启示意义。

2.佳木斯市试点——“四荒”土地抵押

2000年以来，佳木斯市农村信用社等金融机构开始尝试“四荒”土地使用权和

土地承包经营权抵押贷款①，截至2007年末，全市累计抵押土地面积达385万亩，发放贷款累计149071万元，受益农户达到50870户。但是此种尝试并没有突破现有的法律规定，其土地承包经营权抵押对象限于通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等农村土地承包经营权，不包括耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权。

3.江津试点——江津模式

2005年国家开发银行重庆市分行推出“江津模式”，支持农业产业化发展。一是开发银行与江津市政府合作搭建融资平台，负责开发银行贷款的管理、企业信用信息的收集等。二是将农民专业合作社改造为农民股份公司，股东（承包农户和转承包者）以户为单位将剩余的承包年限内的土地承包经营权和附着物入股，但是农户口粮田不入股。三是建立贷款担保机制。农民股份公司向国开行贷款，由绿丰农业担保公司以其资产为其提供担保，同时农民股份公司以其股权作为抵押向担保公司提供反担保。上述做法规避了土地承包经营权不得抵押规定，一定程度上解决了规模化经营的资金缺口问题，但是揭开这种股权抵押的“面纱”，仍是将土地承包经营权排除在抵押物之外。

4.宁夏同心试点——土地抵押协会

2006年宁夏同心县农村信用社开始试点。其特点是：在每一个村选举成立土地承包经营权抵押协会，农户自愿加入，每户以不超过自家承包土地总数的2/5加入协会，每亩获得3000元左右的贷款，贷款期间土地仍由农民自己耕种。入股的会员需要贷款时，选择三户已加入了协会的村民和一名协会的常务会员作为担保人，与协会和担保人签订土地承包经营权抵押转让协议。村民完善了抵押和担保手续后，向信用社提出贷款申请时，再由协会与信用社签订总的担保协议，信用社审查完毕后放款。农户贷款到期不能偿还的，土地承包经营权转让给代其还款的担保人，或者由土地抵押协会转让给有意偿还贷款的其他村民，还清贷款后的抵押人可重新获得承包经营权。同心试点通过土地抵押协会实现对土地承包经营权的抵押权处置、变现，但不会改变土地集体所有性质和土地用途，还保留了抵押人的赎回权。同心试点以保证、抵押联合担保的方式，解决了家庭经营持续发展的后续资金不足问题，增强抵押人守约意识和能力，降低了金融机构发放贷

①

郭立业：《佳木斯市农村土地使用权和承包经营权抵押贷款业务发展情况分析》[j]，金融参考，2008（8）。

款的风险。

5.福建明溪试点——扶持农业大户

从2007年开始，福建明溪开展基于土地流转的土地经营权贷款试点，其抵押人是土地流转中的承租方，承租方通过县土地流转服务中心从村集体或零散农户手中获取土地，并以租赁过来的土地承包经营权作为抵押物向农村信用社抵押贷款。据调查②，该抵押贷款主要为农业大户服务，截至2008年11月末，明溪农村信用社累计发放土地承包经营权抵押贷款588.9万元，涉及土地流转抵押面积3288.6亩，扶持农户40户，但明溪个体农户很少使用这种抵押贷款形式，而是更信赖贷款手续简便、经济的信用贷款、联保贷款和惠农一卡通。土地承包经营权抵押对农户信用具有增级的作用，可以使其获得更高信用额度（相较于信用贷款），因此明溪推出的土地经营权抵押贷款，是适合农业大户的贷款，为农村土地的规模化经营和农业产业化发展提供了契机。

6.信阳平桥试点——失地农户的社会保障

2008年以来信阳市平桥区进行了土地承包经营权抵押贷款尝试，其主要做法是：一是在区、各乡镇设立信用担保中心，对贷款农民的信用、资产等信息进行认证、评定，由信用担保中心为贷款农户提供担保。二是成立覆盖区、乡两级的物权交易中心，中心登记农村物权委托流转和受让情况、发布物权交易信息、办理委托物权交易。三是各乡镇成立规范化的金融服务中心，将信用担保、物权交易、贷款办理集中进行。农户有贷款需求时，持“土地承包经营权”证书到相关金融机构申请办理抵押（担保）贷款，也可到农村信用担保中心以“土地承包经营权”证为反担保抵押物申请担保，由物权交易中心委托评估机构进行评估，农户和信用担保中心根据评估结果签订担保和反担保合同，而后由信用担保中心向金融机构进行现金担保，农户即可获得金融机构的贷款；贷款到期无法还款的，由物权交易中心按评估值对抵押的“五权”资产进行处置，变现后向担保机构付还本息。为保障失地农户权利，对因无力偿还担保贷款而失去土地等抵押物，丧失基本生活条件的农村居民可转为城镇居民户口，在五年内同时享受农村和城镇户口的一切政策待遇；将丧失基本生活条件的农民纳入城镇就业服务和政策扶持范

②

参见曾章蓉 王欢欢：结合“土地承包经营权抵押贷款”探讨农户小额信贷新模式[J]，农村金融研究（9）。

围优先安排就业；可自主选择新型农村社会养老保险或城镇职工基本养老保险，对个人需交纳的费用由区、乡财政按30%补助3年；对失去住宅并自愿退出宅基地，整户转为城镇户口的农民，纳入公共廉租房保障范围，其中年满16周岁以上的农民，参保所需资金由国土部门核准的退出宅基地补偿费代缴，等等。

7.武汉试点——农业规模经营

近年来武汉市土地流转市场发展较快，截至2011年土地流转面积占全市家庭承包耕地总面积的比例已超过20%。为解决农业规模生产中存在的融资难问题,武汉市成立了武汉农村综合产权交易所，出台了《武汉农村产权登记托管管理办法(试行)》、《武汉市农村土地经营权评估办法(试行)》、《农村土地经营权抵押贷款管理办法(试行)》，并于2009年10月26日启动农村土地经营权抵押贷款试点，首批申请的3家农业企业以4046亩农村土地经营权为抵押物,获得1400万元银行贷款。

8.崇州试点——不同土地经营人都有融资机会

按照土地经营人不同，崇州市将土地承包经营权抵押分为三大类型，即土地家庭经营农户、土地股份合作社、公司（规模经营业主），其中农户必须持有《农村土地承包经营权证》和《农村土地承包合同》；土地股份合作社必须按《农民专业合作社法》依法成立，且符合章程规定的成员出资条件；企业和规模经营业主必须依法取得《农村土地经营权证》，且流转租金支付在一年以上。三种不同的经营权抵押，其融资贷款的流程也有不同，其中合作社、公司（规模经营业主）的土地经营权贷款必须获得《农村土地经营权证》，凭经营权才能向银行申请贷款。

（二）对试点地区实践的评价

1.合法性分析。从合法性来讲，湄潭试点、佳木斯试点和宁夏同心试点都未超越现行法律的规定。其中，宁夏同心将林地抵押、四荒地抵押扩展到家庭土地承包经营权抵押是一大飞跃，但应该看到，宁夏试点名为土地承包经营权抵押，实为以土地流转收益权和地上附着物的抵押，以上述财产作抵押是不违反担保法和物权法规定的。而江津试点、明溪试点、平桥试点、武汉试点、崇州试点均突破现有的法律规定，试点地区的金融机构将因违反法律的强制性规定而承担无效