经济学原理(2002S) - 案例(1)

经济学原理（2002S）_案例（1）

六、中央扶持农业的政策，保护农民积极性的政策，很难落到实处。近年来，没有对农民发放过贷款，即使有极个别的其月利率在１８?以上（高利贷）。没有按保护价收过定购粮，相反，国家收粮还要农民出钱做仓容。国家不收粮，农民自己消化还要罚款，甚至还要没收。农民负担年年喊减，实际负担额极个别地方虽没有增加，但农民收入下降了，相对负担却是年年加重的??

七、谎言讲一百遍便像是真理。现在真话无处说。上级领导只听农民增收就高兴，汇报农民减收就批评人。有典型，无论真假，就记录、就推广。基层干部观言察色，投领导所好，到处增产增收，形势大好。所以真话也听不到了。如果有人讲真话、实话，马上就有人给扣上帽子“政治上不成熟，此人靠不住”。我今天给您写信报告基层情况是一名基层党员应做的工作，是讲政治、讲正气的表现，是符合党章规定的。可是我却经历了近三个月的思想斗争，因为我自己也觉得给您写信是“不成熟”的表现，是“靠不住”的表现??现在作为一名农村基层干部不出假典型，不报假数字，不违心说话，不违心做事，做实事求是的干部太难，太难啊！ ??

九十年代初期，总书记亲自下乡调查研究，三农问题得到了又快又好的解决。现在亿万农民再一次呼唤党中央国务院关注农村、农业、农民，为农村的发展拨开云雾，指明航向。 ??

李昌平含泪写这封信时，是２０００年２月１０日，龙年正月初六。

李昌平选择了一个特殊的倾诉对象————国务院领导。他因此而犹豫良久。一个多月后，他稍作修改，终于将信寄出。

他为这封平信设想了三种命运，其中只有一种是好的，那就是它能辗转送至国务院领导的案头。国务院领导两次批示

３月下旬，国务院领导对李昌平所反映的问题作出批示。

４月２日至６日，农业部派员暗访监利县棋盘乡、汪桥镇，写出长达１７页的调查报告。报告认为李昌平实事求是地反映了当前农村、农业和农民存在的问题。 ５月４日，国务院领导第二次批示，要求重视问题的严重性。 不久，国务院领导的批示下达湖北省，引起高度重视。

６月６日至７日，湖北省委书记贾志杰、省长蒋祝平一行到监利调研并召开现场办公会，认为：监利县棋盘乡等一些乡镇存在的问题具有一定的代表性。

随之，一场被称为“痛苦而又尖锐的改革”，在长江中游一个多年的“全国产粮冠军县”拉开序幕。一场暴风骤雨般的改革

两个人的工作安排表明了湖北省解决问题的决心：一是由一位省委副书记亲任驻棋盘乡工作队队长；二是一位本来已于年初升任荆州市副市长的原监利县委书记，被认为要对监利的问题负一定责任，重新回到监利工作。

６月１７日，监利县召开贯彻省委省政府现场办公会议精神动员大会，确定解决“当前农村存在的突出问题”七项工作重点：釜底抽薪，减轻农民负担；多种途径消化村级不良债务；动真格精减机构和人员，撤销一切不适应生产力发展的机构；切实抓好粮食流通工作，坚决按保护价敞开收购农民余粮；卧薪尝胆，厉行节约，严格控制使用小车；加大农业结构战略性调整力度，大力发展效益农业；加强财源建设。 此前的６月１２日，监利“县四大家领导研究出台了釜底抽薪、厉行节约、切实减轻农民负担１０条重大措施”：取消县乡以资代劳款２０００万元；取消向村组平摊的屠宰税征收款１２００万，改为向收购者和宰杀者据实征收；停止除血防、水改以外的一切集资项目??据监利县农村经济经营管理局干部周天佑介绍，经县委县政府重新核定后的全县农民负担总额，比去年共减少５２２８万元，人平减少５５·２８元，亩平减少３２·５元。

８０年代在全国普遍设立乡镇管理区机构，曾起到过一定的历史作用，但时至今日，其存在之弊已远大于利。据监利县有关部门统计，该县１０３个管理区（办事处）机构去年总开支达４９５０万元，区平开支４８万，少数高达１００多万；由于管理区干部素质参差不齐，违法乱纪案件也频频发生；同时，管

5

经济学原理（2002S）_案例（1）

理区职能的政府化，还助长了乡镇机关干部的官僚作风。

６月２３日，监利县委发文宣布：撤销全县管理区和办事处机构，全县在镇区工作的８５０多名编外人员一律清退。

７月１２日，全县并校减员动员大会召开，决定将现有８００多所乡村中小学合并调整为６００所左右，现有６４００多名民师精减近半数。同时，合并乡镇教育组、教育辅导站和成人文化技术学校，实行三个机构一套班子，临时聘请人员一律辞退。

７月１３日，全县化解村级不良债务工作动员大会召开；同日，监利县超编小车拍卖会开槌，当日成交１１辆，金额达６６万多元，至今，已收缴超编小车近４０辆，拍卖所得将全部用于乡镇还债或交县财政??

在“过紧日子”的号召下，“县四大家领导”专车取消，每年包干到领导们个人使用的３万元交通预算取消，县直机关和乡镇领导干部移动电话和住宅电话费补助取消，所有行政事业单位职工的下乡补助取消，菜篮子补助减少５０％? …

一位机关干部给记者算了一笔账，过紧日子的号召，让月收入只有数百元的监利普通公务员每月至少少拿１５０元。

暴风骤雨般的改革！翻看连月来的《监利报》，改革的信息席卷着版面，新政策新措施轮番登场?? 在这场声势浩大的改革中，老百姓实实在在地感受到了一些变化。棋盘乡李开明老汉是农业部暗访中重点调查过一位农民。在事隔４个月后接受记者采访时，他说，现在干部的作风确实转变了，工作队进村不再侵犯群众，减轻农民负担的工作深得民心。

棋盘乡金坛村有６户的劳力本来撂荒在外打工，听说负担减轻了，种田再不亏本，回家要求重新承包土地。

冰冻三尺非一日之寒，监利县为解决“三农”问题积弊采取的“破冰”行动，也断非一日之功。监利当前的改革还远没有到攻坚期，人们对这场改革的前景拭目以待。

“三农”问题的病症和处方*

中国的２０３０年以１６亿人口计，按现在的城市化速度推算，到那时即便达到５０％的城市化率，仍然会有８亿农民生活在农村，土地与人口比例关系不可能改善，只会进一步恶化————“三农”问题从长期看将仍是中国的大问题。 ———温铁军 要解决农村基层机构臃肿、农民赋税过重的问题，首先就要按市场规律办事，减少不必要的行政干预，尊重农民作为市场经营主体的权利。 ———卢 锋 △为本报记者 刘天时 ▲为农业部农村经济研究中心研究员 温铁军 ●为北京大学中国经济研究中心教授 卢 锋

温铁军：以综合改革解决“三农”问题

△：监利案例（见１版报道）所体现的“三农”问题的本质在哪儿？减轻农民负担的关键在哪里？ ▲：监利的情况说明农村改革已经迫在眉睫，等不下去了。一个时期以来那种“数字出干部”，“报忧得忧，报喜得喜”的情况不能再持续了。我们需要改变为了给政策“打补丁”或解决眼前问题而搞单项改革的政策，需要全面推进综合配套改革来解决三农问题。

首先在认识上，理论界对三农问题一直没有足够重视。８０年代大包干被明确为“农村改革”。当时我们认识到改革不仅使农民获得了土地，而且获得了身份自由，农民的经济、社会、政治行为都必然发生变化。由此“三农”———— 农民、农村和农业问题，而不是单纯的农业问题————跃然纸上。其实从大包干以后我们就逐渐认识到，“中国的问题仍然是农民问题，但农民的问题主要的不再是土地问题，而是就业问题”。因此提出了“突破城乡二元结构”的观点。但是从８０年代末开始，政策理论界和其他有关方面城市倾向严重，不仅没有采纳开通城乡的观点，而且照搬西方，把“三农”问题技术化为单纯的农业问

*

以下为对该事件的评论文章，载于同一出处。供阅读参考。——案例编写者注。

6

经济学原理（2002S）_案例（1）

题，比如对乡镇企业的限制和对农民外出打工的排斥，强调农民应该回到土地上精耕细作等等。 这个理论导向上的失误造成了“三农”问题在政策上没有得到很好体现，出现了许多负面影响。例如乡镇企业８０年代中期吸纳农村劳动力非农就业的能力是每年１３００万人左右，而到９０年代初期是７００万，９０年代中期下降为３００万，９０年代末期则每年排斥３００万—４００万。有部分原因是政策环境恶化，比如在土地、税收上的优惠政策取消。乡镇企业没有国家投资，却替政府承担了本来应该由政府承担的职能，诸如解决农村就业、以工补农，以及补贴部分基层政府开支等公共职能，但是在税收方面却要和城市其他不承担这些职能的企业一视同仁。再比如乡镇企业以私有化为实质的股份制改造，又使乡镇企业原来的以社区就业最大化为目标向利润最大化转变，结果好多企业开始排斥非农就业。由此导致了一系列问题，比如农民打工潮，比如城市流动人口犯罪。人口理论分析流动有两个重要观点，一个是推理论，一个是拉理论。缺乏生产生活资源的农民背井离乡，是被“推”出来的，是非理性的。湖北监利的这个案例就是对一个时期以来忽视“三农”问题，单纯强调农业这个错误导向的惩罚。

中国的２０３０年以１６亿人口计，按现在的城市化速度推算，到那时即便达到５０％的城市化率，仍然会有８亿农民生活在农村，土地与人口比例关系不可能改善，只会进一步恶化————“三农”问题从长期看将仍是中国的大问题。“三农”问题恶化，不仅是农业的不可持续发展，而且是农村经济的不可持续发展，从而导致城市经济的不可持续发展，乃至中国经济的不可持续发展。

△：监利农民负担过重一个重要原因就是基层组织膨胀、运行成本过高，而且村乡两级负债严重。这是个普遍现象吗？怎么才能解决？

▲：基层组织膨胀的问题比较普遍。８０年代改革之初，一个乡的财政供养人口不过是“八大员”，到了８０年代中期搞“撤社建乡”，财政开支的编制大约是３０人左右；到现在乡级一般３００人，发达地区镇级单位甚至达到８００ —１０００人。不仅财政开支增加，而且随着农村经济环境恶化，乡镇企业倒闭破产增加，乡村两级高负债也大量发生。１９９７年农业部对１０个省份的调查就显示：乡级平均负债约４００万，村级平均负债约２０万。如今最严重的个别乡负债４０００万，再加上９０年代中期以来６０％的县财政亏损，这方方面面的负债和亏损不仅最后都会有相当部分转嫁到农民头上，而且还会引发高利贷横行。

我们在１９９３年曾经提出过解决农民负担问题的观点和建议，认为中国自秦朝设立“郡县制”以来２０００年的封建社会都是“皇权不下县”，政府对于小农经济最低成本的管理方式是乡村自治，而不是国家针对每一个农户的税费管理，因为政府与亿万农户之间“交易费用”太高。目前我们的情况恰恰相反：在小农经济多元化兼业经营，生产和交易都过于琐碎的情况下，政府硬要对２·４亿农户征收税费，还要加强管理，不仅乡镇已经“六套班子，七所八站”，还要把村级也叠床架屋地搞“三套班子”；这些政策都要收钱才能执行，而且自然会导致机构膨胀。所以，可行的政策是把社区自治体（现在叫村集体）作为财产主体和纳税主体，把政府直接面对２·４亿小农户转化为面对７０多万个村，把乡级政府改为乡公所，合并乡镇，以此降低交易成本。

关于农业税的合理性问题是值得商榷的。关于土地，中国的特殊情况是：农村土地对农民的“社会保障功能”。农村人均才１亩多点地，全国已经有６６０多个县人均耕地低于联合国的“土地对人口的最低生存保障线（０·８亩）”。在这些县土地演变为农民的生存保障资料，基本上不再是生产资料，农民也就不该成为纳税对象。再从生产的角度来看，连续３年农户家庭经营的农业投入产出比基本都是负值了，没有收益，税收从何谈起；从收入角度看，即使按照政府公布的统计，农民月均收入也不过３００元，城里人是达到８００元才开征??所以现在继续征农业税从道理上是讲不通的。

△：城市化被认为是解决“三农”问题的出路所在。您对目前城市化的现状和前景怎么看？ ▲：我们的主张不是简单地提口号，强调“城市化”，而是“以综合改革推进农村城镇化”。因为，按照目前的城市旧体制搞城市化是走不下去的。９０年代以来兴起的城市化基本建设是盲目性很大的“造城运动”。无论大中小城市还是城镇，问题都类似：机构庞大，大量占农民的地，却排斥农民就业。从我们１９８８年到１９９５年之间对城镇化的调查看，城市（城镇）占地面积和吸纳农村人口的比值是不断恶化的，１９８８年占１·２份地吸收１个就业；１９９５年下降到只能吸收０·８个就业。造城运动不但不

7

经济学原理（2002S）_案例（1）

能解决“三农”问题，反而是恶化人地关系高度紧张的基本国情矛盾的灾难。在研究中我提出过一个建议：改革政府垄断征占土地这种制度，不要让征地成为权钱交易腐败的根源，而是要把政府垄断占有的土地“证券化”变为失去土地农民的社会保障基金。另外的问题是：现在的城镇规划大多数是建立在对资源高消耗基础上的，这样不实事求是的规划根本不应该在中国实行。我们以对生活用水的消费为例，城里人是农村人的数十倍。如果按照这个消费模式，我国的资源条件是跟不上的。 △：请您为解决“三农”问题开个处方。

▲：虽然没有“千金方”，但从我曾经搞过１１年“农村改革试验区”的基层工作经验看，我认为应该强调推进综合改革，优化农村经济发展的外部环境。具体的改革试验内容可以参考最近中国经济出版社出版的我的书《中国农村基本经济制度研究》。现在农村已经没有８０年代“一镢头刨个大金娃娃”那种改革了，因为机会丧失了。在当前复杂的困难局面中，应该强调１９９８年中共十五届三中全会文件对农村改革的经验归纳：农村改革是亿万农民的伟大创造；党的一切政策的出发点是保护农民的利益。我们的经验归结到一点就是要相信农民，走群众路线。不仅眼中，而是心中要有９亿农民。

卢锋：尊重农民的正当权益

△：依您的调研经验，湖北监利的情况在其他地区是否存在？监利案例所体现的“三农”问题的本质在哪儿？减轻农民负担的关键在哪里？

●：据我个人有限的观察调研，类似湖北荆州监利的情况虽然不能说是普遍的，但是有代表性的，尤其是在广大内陆不发达地区。监利这个问题的提出方式也很有“国情特点”———一封信，一段领导批示，一场自上而下的执行。监利现象可以说是“三农”问题一个比较典型的突出案例。“三农”问题不是一个新问题，但是因为它事关重大，尤其是在目前我国对外开放赶上了新的历史机遇这样一个历史前提下，重提“三农”问题，并且把它放在一个更为广阔的背景下讨论是十分必要和紧迫的。

“三农”问题是中国改革和发展的基本问题。中国的发展改革目标之一就是要将原来的落后的农业经济社会转型为发达的工业经济社会，因而，农业农村怎样改变，农民的身份和素质怎样改变，是一个长期问题，是发展过程一个基本侧面。从目前情况来看，解决这一长期问题的当务之急，应该更加尊重和保障农民的基本权益。

△：具体的权利指哪些？它和农村基层行政机构膨胀、税费过重有什么关系？政府的运行成本怎么才能降下来？

●：对于监利和其他地区的“三农”问题，可以从农民权益的界定和权益状态的角度分析讨论。 一个权利就是农民作为市场经济主体的权益，农民作为生产者劳动者经营者的基本权利。从农村改革的历史来看，联产承包责任制就是一定程度上赋予农民这个权利的改革，２０年来，我们在这方面有很多进步，但是还不够。我们一些政策设计和“中心工作”，动机是好的，但是实行起来往往就变成了行政干预。改革２０年了，在大宗农产品流通上仍然有大量行政干预，限制农民经营自主权。即便像农业产业化这样正确的政策，如果实行中不注意尊重市场规律和农民权利，过度行政干预，效果也不会好。干预过多，“中心工作”过多，行政机构必然要扩大。监利的案例中，１９９１年行政人员１２０人，如今是３４０人，这当中当然有基层干部以权谋私的原因，过多行政干预也是一个原因，它不但增加了基层行政费用，增加了农民的负担，而且给一些干部提供了以权谋私的机会。所以要解决农村基层机构臃肿、农民赋税过重的问题，首先就要按市场规律办事，减少不必要的行政干预，尊重农民作为市场经营主体的权利。 另一个要强调的是农民作为一个公民的基本权利。只要是在法律允许范围内，农民愿意不愿意做什么都是他的权利。以各种名目向农民收费都是侵权行为。村一级农民是自治的，村一级的事务和费用就应该在村民讨论和自愿的前提下提出和决策。另外农民外出打工，基本管理是应该的，但是现在很多城市对进城农民工的工种有种种限制————这作为一个转型期现象是可以理解的，但是从保护农民基本权益的角度是不合适的。而且这个限制也影响了解决农民就业问题的重要途径————城市化。

△：有经济学者说中国最大的问题就是农民问题，农民的最大问题就是就业问题。可是近年来一向被认为是吸收农村剩余劳力的重要途径————乡镇企业也萎靡不振，乡镇企业的发展遇到了哪些问题，解

8