按照国家计委、电力部、交通部于1995年8月21日发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，“在特许期内，项目公司拥有特许权项目设施的所有权，以及为特许权项目进行投融资、工程设计、施工建设、设备采购、运营管理和合理收费的权利，并承担对特许权项目的设施进行维修保养的义务。”
而按照财政部2008年8月7日发布的《关于印发企业会计准则解释第2号的通知》要求，BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产。即，项目公司的收入应确认金融资产或无形资产，项目设施不能固定资产化。
在这方面，PPP项目的实践也很混乱，有些PPP项目特许权协议约定，项目公司可拥有项目设施的所有权，有些却约定项目公司没有所有权。
对项目公司拥有项目设施所有权的PPP项目，在税收方面又不可避免存在双重征税的问题。如国家税务总局并没有出台针对BT模式的统一规范，这使得BT项目在税收征管中缺乏明确规定，主要表现在对投融资方的营业税双重征税问题。比如，按照现行法律规定，在建设过程中，投资人就工程建设合同已缴纳营业税，而在向政府移交项目时，项目还要针对资产移交，再次缴纳营业税。又比如，如果是有偿移交、项目公司拥有所有权的BOO（建设-拥有-运营）项目，在移交时，是否需要缴纳相关税费？这些均没有明确的法律规定。 个人认为，项目公司不拥有项目设施的所有权，是不合理的。这不仅限制了投资人在长达20-30年的周期中对项目的所有权，还严重影响了PPP项目的融资能力，挫伤了投资人参与PPP项目的积极性与热情。 七、PPP项目如何融资？
以环保项目为例，据初步统计，2013年环保行业共披露融资案例29个，融资金额仅为3.42亿美元，创下近5年的新低。目前支撑中国环保产业的投融资体系，存在金融工具单一、融资成本过高等问题。
当前PPP项目的融资方式主要是商业贷款。过度依赖以商业银行为主导的间接融资，利率过高，周期过短，难以适应大多数PPP项目收益低、周期长的特点。
国际PPP项目经常采用项目融资方式。但中国目前尚未建立项目融资的金融服务体系，难以实现以项目未来收入和资产为质押的银行贷款。虽然银监会发布了《项目融资业务指引》，但实践中，以项目未来收益和资产为担保的项目融资方式非常少见。有人统计，中国目前已有5000多个PPP项目，真正采用项目融资方式的不超过10个。而且项目公司是否拥有项目设施的所有权，也影响着项目的融资。
按照2009年7月18日中国银监会发布的《项目融资业务指引》（银监发〔2009〕71号）第3条的规定：“本指引所称项目融资，是指符合以下特征的贷款：
（一）贷款用途通常是用于建造一个或一组大型生产装置、基础设施、房地产项目或其他项目，包括对在建或已建项目的再融资；
（二）借款人通常是为建设、经营该项目或为该项目融资而专门组建的企事业法人，包括主要从事该项目建设、经营或融资的既有企事业法人；
（三）还款资金来源主要依赖该项目产生的销售收入、补贴收入或其他收入，一般不具备其他还款来源。”
而《项目融资业务指引》第11条规定，贷款人应当要求将符合抵质押条件的项目资产和/或项目预期收益等权利为贷款设定担保，并可以根据需要，将项目发起人持有的项目公司股权为贷款设定质押担保。
那么，在实践中，如果项目公司不拥有项目资产的所有权，基本不可能为贷款设定担保，如何抵押或质押？
而另一方面，按照原国家计委、原电力部、交通部于1995年8月21日发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》规定，以及1997年4月16日原国家计委发布的《境外进行项目融资管理暂行办法》来看，外商投资的特许经营权项目资产对外进行抵押和质押，是被允许的。那么，内外项目的待遇差别，是否可以取消？
PPP项目具有投资额大、回报稳定、现金流好、经营期长等特点，最适合建立产业投资基金。但目前中国没有产业基金法，如何操作才不违法，是令人经常困扰的问题。政策的限制，难以在短期内突破，这在一定程度上限制了投资人的融资渠道，进而限制PPP的发展。 值得关注的是，2014年10月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定创新重点领域投融资机制，该会议要求，要大力创新融资方式，创新信贷服务，支持开展排污权、收费权、购买服务协议质（抵）押等担保贷款业务，探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。
其实，环保行业早已使用这种模式，但并不普及。若能推广这种收费权质押的融资模式，对PPP项目应是一个利好消息。
八、PPP项目能否采用EPC总承包的工程建设管理模式？
对PPP项目，项目公司或投资人一般倾向于采用国际上通用的EPC（Engineering Procurement Construction，设计-采购-施工）总承包模式来进行工程建设管理。EPC总承
包模式，也称作工程总承包，对建设的总价和最终完工日期都有明确约定，工程建设承包商承担全部建设风险。这种做法对PPP项目的风险进行了有效的转移和划分，故而得到了项目公司/投资人的青睐。
然而在中国，实行EPC总承包的法律、法规和政策不完善不健全，这成为该种模式在我国应用的障碍。
1998年3月1日起施行的《中华人民共和国建筑法》，从法律层面对EPC总承包做出了一些原则性规定，国家发展和改革委员会、建设部等部门发布、2003年8月1日起施行的《工程建设项目勘察设计招标投标办法》，以及建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》、《关于工程总承包市场准入问题说明的函》、《关于工程总承包市场准入问题的复函》等一系列文件，都涉及EPC总承包的事宜。《建设项目工程总承包管理规范》作为国家标准，已于2005年8月1日开始施行。住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局也于2011年9月7日印发了《建设项目工程总承包合同示范文本）》（GF-2011-0216）（试行）》的通知。但这些仅是一些初步的、简单的规定，没有上升到国家法律层面，没有系统、全面的法律体系，可操作性不强，难以实施。 在实践中，采用EPC总承包的方式，主要存在如下问题： EPC的合法性问题
按照原国家计划委员会2001年6月18日发布的《工程建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项暂行规定》第4条，在项目可行性研究报告中增加的招标内容包括： 建设项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料等采购活动的具体招标范围（全部或部分招标）；拟采用的招标组织形式（委托招标或自行招标）；拟采用的招标方式（公开招标或邀请招标）。
按照该规定，招标内容核准时，是按照建设项目的勘察、设计、施工、监理，以及重要设备、材料等采购活动分项内容进行填写和申报的，核准也是按照分项内容核准，并不适用对采用EPC总承包商的招标方式的申报和核准，这造成实践中依照核准的招标方案，无法进行EPC总承包商的招标，其存在能否被政府部门认可、被审计部门确认的风险。 同时，EPC总承包商招标在什么招标平台进行，没有明确的法律规定。EPC总承包商如果选定，是可以直接委托，还是必须招标？也并不清楚。
依照住房和城乡建设部2014年6月25日发布的《建筑工程施工许可管理办法》规定：应申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。
如果EPC总承包商中有施工单位参与，为保证获得施工许可证，避免二次招标和人力、物力浪费，必须在建设部门的招标平台进行招标。但个别建设部门又按照施工总承包招标的规定来要求EPC总承包商招标，造成尴尬困境。 谁可以承担EPC总承包工作？
根据国际上EPC总承包的理论和已有实践，承担该工作的主体和方式如下： （1）综合公司单独承包：具有勘察、设计、采购、施工综合功能的工程公司，分别取得勘察、设计、施工总承包资质后，在资质等级许可的工程项目范围内开展各种方式的工程总承包业务。但在中国的实践中，拥有全部资质的公司很少。
（2）联合体承包：工程勘察、设计、施工企业组成联合体，在资质等级许可的工程项目范围内，对工程项目进行各种方式的联合总承包；
（3）设计企业单独承包：取得相应资质的设计企业，在资质等级许可的工程项目范围内，开展各种形式的工程总承包业务，但工程的施工应分包给具有相应施工承包资质的企业承担；
（4）施工企业单独承包：取得相应资质的施工总承包企业，在资质等级许可的工程项目范围内，开展工程采购-施工总承包业务。但工程的设计应分包给具有相应设计资质的企业承担；
尽管建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》指出：凡是具有勘察、设计资质或施工总承包资质的企业都可以在企业等级许可的范围内开展工程总承包业务。但现实中，仍然存在法律效力和实际推进力度不够、影响范围不大的问题。 而且，中国的实践经常把EPC总承包与施工总承包混淆，强制要求EPC总承包联合体中必须有施工企业参与或组成，按照施工总承包招标的规定，来要求EPC总承包商招标。 值得关注的是，住房城乡建设部2014年7月1日发布的《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，试图破解EPC总承包应用的难题，该文19条规定：“加大工程总承包推行力度。倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。推动建立适合工程总承包发展的招标投标和工程建设管理机制，调整现行招标投标、施工许可、现场执法检查、竣工验收备案等环节管理制度，为推行工程总承包创造政策环境。工程总承包合同中涵盖的设计、施工业务可以不再通过公开招标方式确定分包单位。” 如果上文的精神和原则能得到充分和有效的贯彻和执行，必将促进中国EPC总承包的发展，也间接促进中国PPP的发展。
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