在今年6月底召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强提出研究部署加快棚户区改造；会议提出了6项政策支持措施，引导金融机构加大对棚户区改造的资金支持则是其中之一。
作为支持棚户区改造的主力银行，国开行在加大贷款投放的同时，积极探索风险可控、商业可持续的创新模式和长效机制。与此同时，作为企业债券主管部门的国家发改委，也在思索如何既通过债券方式引导社会资金积极有序地参与棚户区改造，又能很好地管控平台债务风险，二者“一拍即合”的“债贷组合”试点，为“稳增长、调结构、促增长”作出了实实在在的探索。
7月16日，经国家发改委核准，由国家开发银行担任“综合融资协调人”、国开证券担任主承销商的首只“债贷组合”试点企业债券——“13岳阳城投债”提前结束募集，中标利率6.05%，低于常规债券和市场预期，发行取得圆满成功。本期债券发行规模18亿元，期限7年，募集资金主要用于湖南岳阳云梦新城等15个棚户区的改造及配套项目。
8月26日，“13铜陵建投债”又在市场资金面紧张程度加剧的情况下成功发行。这意味着国开行配合国家发改委开展的“债贷组合”企业债券试点，通过对融资平台实施债贷统筹管理，强化平台规范运作和持续发展能力，打造棚户区改造健康载体，以机制之渠引贷款、债券“两个市场”源头活水支持棚户区改造，取得了良好的试点效果。而此次国开行独创的债贷统筹管理机制，不仅得到相关各方的高度认可，实践也证明“债贷组合”企业债券的推出，对于支持地方棚改项目建设、有效防控地方政府和平台债务风险、保护投资人利益和增强投资者信心具有十分重要的意义。
铜陵棚改样本：理想与现实间的资金鸿沟
安徽铜陵市是典型的老工业城市和资源枯竭型城市，伴随着资源枯竭，民生欠账问题凸显，棚户区改造任务繁重，棚户区改造占全市保障房总任务的70%，并呈现量大、点多、面广等特征。在全市56处成片棚户区中，70%处于远离城市的独立工矿和地质灾害区，特别是矿山棚户区年限多超过30年，改造工作刻不容缓。
2007年，铜陵市就在全省率先成立了住房保障工作领导小组，开展棚户区改造先期调研和政策制定；2010年，铜陵市明确将棚户区改造列为“一号民生工程”，
提出按照“政府主导、市场运作”原则，用3年时间完成全市棚户区改造任务。截至2012年底，纳入全市规划的33个成片棚户区改造项目中，除4个因居民同意率不足、地质灾害等原因暂停实施外，其余全部开工，开工建设安置房289万平方米，非成片棚户区、危旧房改造等工作也全面启动。2013年，铜陵市计划开工棚户区改造安置房14127套，基本建成8035套。
然而，铜陵棚户区改造也同样遭遇了融资难。为缓解棚户区改造巨大的资金压力，铜陵市采取“政策减免支持一点、企业自筹解决一点、住户合理负担一点、市场运作筹集一点、争取上级补助一点、多方融资解决一点”方式多渠道筹措资金，但缺口依然巨大，影响了改造工作进度。近期，铜陵市将棚户区改造目标调整为“到‘十二五’期末完成所有成片棚户区改造安置任务，2017年末完成全市非成片棚户区（危旧房）、城中村改造任务”，远远滞后于2010年提出的“3年时间完成全市棚户区改造任务”的原定目标。由于铜陵棚改样本极具代表性和典型意义，棚户区改造融资难题引起了中央高层的关注。 债贷统筹管理：平衡促发展与防风险的有益尝试
由于地方债务风险受到持续关注，加上部分平台存在多头融资、无序融资、超额融资、短钱长用和投资者保护意识淡薄等问题，影响了投资者对平台的信心，导致棚户区改造“缺米下锅”。“要引来源头活水，当务之急是构建既利于解决平台当前问题、又利于管控长远风险的机制之‘渠’，恢复投资者信心，进而恢复市场对棚户区改造的‘输血’功能，这是我们创新债贷统筹管理机制的出发点和落脚点。”国开行湖南分行行长王学东对记者说。
在业内人士看来，通过“债贷组合”找到了既支持地方经济发展又防范债务风险的有效结合点，通过探索债贷统筹，充分发挥了国家开发银行在中长期贷款、融资平台债务管理和债券发行承销领域的综合优势，树立了金融既支持发展又防范风险的良好典型。同时，“贷债组合”有利于将债贷资金统一监控、同步到位，有利于缩短项目建设周期，降低项目建设风险；还有利于防控地方政府和融资平台债务风险，保护投资人利益和增强投资者信心。
某券商资深研究员认为，国开行明确不对债券本息偿付提供任何形式的担保，债券无机构增信，但投资者仍愿以较低利率踊跃认购，主要是认可机制本身的增信作用。一是对机制很认可，机制设计确实很独到、很有针对性，可以有效改善
平台现有问题，降低偿债风险；二是对国开行很认可，国开行是平台贷款的主力银行，风险管控经验丰富，而且国开行的平台中长期实际上起到了风险底层稳定器作用，其没有短期行为冲动和道德风险，是担任平台综合融资协调人的不二人选。
对于地方政府而言，债贷统筹使地方经济发展具有了可持续。国开行充分发挥中长期信贷银行、债券银行和综合金融服务优势，引导各类资金为棚户区改造等重大项目提供长期、稳定和低成本的资金支持，确保项目资金链不断，防止出现“半拉子”工程，推动项目尽快建成。因此，该机制甫一问世，多个地方政府和平台就竞相表达了试点意愿。
“不仅为了缓解眼前的资金压力，更为强化后续可持续发展能力。”某平台负责人说：“我们倾向于选择国开行做综合融资协调人，一是双方合作历史久，沟通更顺畅；二是国开行成功案例多，项目运作更娴熟；三是国开行更讲大局，不会晴天送伞、雨天收伞，这是我们最看重的。”然而，地方政府和平台对国开行的青睐，也引发了个别机构对国开行可能“垄断”平台业务的担忧。国开行安徽省分行行长宋伟农对本报记者表示：“该机制设计坚持市场化、开放性原则，除必要的权责界定外，不设樊篱，不含排他性条款，我们欢迎更多的机构和产品在总量可控前提下有序进入，强化平台规范和持续发展能力。” 平台债务困局：疏堵结合或是唯一出路
在市场人士看来，债贷统筹管理机制从历史和发展的角度，准确把握平台债务问题症结，并本着治病救人目的，通过针对性的机制设计，对症下药，疏堵结合，在主动防范和化解平台债务风险的同时，有力地支持了瓶颈领域发展，因而受到广泛好评。
众所周知，我国处于并将长期处于改革转型期，市场机制有待完善，经济社会建设中还存在很多诸如棚户区改造之类的亟待破解、地方政府财力暂时无力覆盖、社会资本又不愿介入的瓶颈领域。在财税体制完全理顺、地方政府获准直接举债前的较长时间内，平台仍将发挥不可或缺的作用。所以，正视、防范并化解平台债务风险，打造运作健康、发展规范的平台至关重要。
目前，平台债务风险客观存在，除在总量上有所体现外，更多的是结构性、流动性风险。在平台“造血”能力暂时不足情况下，需要采取应急措施恢复市场
“输血”功能。若一味围追堵截、只堵不疏，可能会导致“堰塞湖”决堤，形成系统性和区域性风险。而从造成平台债务风险的因素看，虽有国际金融危机期间扩大投资需要等短期冲击，但更多的是财税、金融等长期性、体制性因素，这决定了风险化解不可能一蹴而就，需要构建长效机制，在总量控制前提下逐步消化，才能以时间换取改革空间。
而在金融发展持续深化、平台融资渠道日益多元的背景下，积极防控、稳步化解平台债务风险面临着严峻挑战。主流机构已充分认识到“各扫门前雪”的风险控制方式、“铁路警察各管一段”的监管模式难以为继，必须构建多层次的统筹管理体系。如果平台债务统筹仍仅局限于监管机构和政府部门的指导，而缺乏金融机构的积极参与，统筹本身将失去落脚点和抓手，因此研究强化金融机构对平台债务的统筹管理能力应尽快提上议程。鉴于银行既有长期贴近平台和地方政府的信息优势，又具备较强的全面风险管理能力，银行统筹应该是当前平台债务统筹最现实、最优化的选择。
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